Il sindaco di un Comune con più di 15mila abitanti potrà essere eletto senza ricorso al ballottagio se otterrà il 40 per cento dei voti validi (non più il 50). Sarà assegnato automaticamente almeno il 60% dei seggi alla coalizione o gruppo di liste collegato al primo cittadino eletto al primo turno (anche se non hanno raggiunto il 40% dei voti), a condizione che nessun’altra lista abbia superato il 50%. Mentre oggi, se il sindaco è eletto al primo turno, e le liste collegate hanno almeno il 40% dei voti, viene assegnato il 60% dei seggi in Consiglio, salvo che un’altra coalizione non abbia superato il 50%.
L’intenzione più recente di cambiare in questo modo il Testo unico degli enti locali (gli articoli 72 e 73) è di Fratelli d’Italia, anche se la storia è molto più lunga e occorre andare indietro di alcune Legislature per trovarne l’inizio (leggi più avanti). Il capogruppo del partito di Giorgia Meloni al Senato, Lucio Malan, ha presentato un disegno di legge (S. 1451) ad aprile dello scorso anno, il cui esame è cominciato con un ciclo di audizioni e proseguito nel corso di alcune sedute (sono stati anche presentati emendamenti), ma da settembre i lavori non hanno fatto significativi passi avanti. Mentre, in vista delle elezioni amministrative che si svolgeranno la prossima primavera – tra il 15 aprile e il 15 giugno – il collega di partito Luca Sbardella ha presentato un emendamento al decreto legge sulle consultazioni referendarie (dl 196/2025) che limita le modifiche al Testo unico al solo anno in corso, che è stato approvato il 28 gennaio dalla commissione Affari costituzionli. Per diventare legge dovrà attendere il via libera del Senato, che arriverà entro il 25 febbraio (data di scadenza del decreto) senza modifiche.
Nel complesso, la riforma sembra avere lo scopo di rafforzare la governabilità del sindaco eletto: l’abbassamento della soglia al 40% favorisce chi ha un forte consenso di base ma non necessariamente una maggioranza qualificata, mentre il premio di maggioranza rafforza la governabilità a scapito della proporzionalità.
Perché è stato proposto: ragioni politiche ed elettorali
Questa riforma incide direttamente su uno dei cardini storici del sistema elettorale locale italiano: il ballottaggio nei Comuni sopra i 15mila abitanti, introdotto con la legge n. 81/1993 (“Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale”). E infatti la proposta di Malan non nasce dal nulla, ma si inserisce in un dibattito pluriennale su come rendere più “governabili” le amministrazioni locali italiane e su come ridurre l’incidenza del ballottaggio nella competizione elettorale, poiché il secondo turno è tradizionalmente considerato uno spazio di riequilibrio democratico, in cui è il centrosinistra ad avere maggiore capacità di ricompattare i voti. Secondo la maggiornanza, l’attuale soglia del 50% +1 è difficile da raggiungere senza unire ampie coalizioni, soprattutto in contesti politici frammentati. Ridurre i ballottaggi favorirebbe quindi una maggiore stabilità politica e amministrativa, considerando che negli ultimi anni il sistema elettorale comunale non si è adattato alla crescente complessità dei quadri partitici. Infine, vanno considerate anche motivazioni di carattere pratico-organizzativo: meno ballottaggi significano costi minori e meno sforzi organizzativi per lo Stato e per i Comuni.
Contesto istituzionale: l’elezione diretta dei sindaci in Italia
Per capire la portata delle modifiche proposte, è utile ripercorrere la storia istituzionale del sistema di elezione dei sindaci in Italia. Prima della legge n. 81/1993, i sindaci e gli assessori dei Comuni italiani non erano eletti direttamente dai cittadini, ma venivano scelti dai Consigli comunali, eletti questi ultimi dai cittadini (un po’ come funziona ancora oggi per l’elezione del presidente del Consiglio). In sostanza, il sindaco era espressione della maggioranza politica all’interno del Consiglio, e poteva essere rimosso da un voto interno. Questo sistema spesso comportava instabilità, perché il sindaco poteva cadere per motivi estranei alla volontà dell’elettorato, e il Consiglio si trovava continuamente a negoziare nuove maggioranze interne. Con la riforma 81/1993 si introdusse l’elezione diretta del sindaco da parte dei cittadini, che aveva lo scopo di aumentare la responsabilità del primo cittadino davanti ai suoi elettori, rafforzarne i poteri esecutivi e ridurre la conflittualità interna nei Consigli comunali. Il sistema adottato prevedeva una doppia modalità elettorale:
- nei Comuni con meno di 15mila abitanti, il sindaco era eletto con una sola votazione, vinceva chi otteneva più voti. Ogni candidato poteva essere appoggiato da una sola lista, che in caso di elezione avrebbe ottenuto un premio di maggioranza (di solito una quota significativa, spesso fino ai due terzi dei seggi);
- nei Comuni con più di 15mila abitanti, veniva applicato il sistema a doppio turno: se nessun candidato raggiungeva il 50% dei voti al primo turno, per i due con il maggior numero di preferenze era previsto un ballottaggio due settimane dopo.
Con la legge 81 viene introdotto inoltre il limite ai mandati che possono essere ricoperti consecutivamente da un sindaco, pensato “quale temperamento di sistema rispetto alla contestuale introduzione della loro elezione diretta” (come si legge nella sentenza 60/2023 della Coste costituzionale). La legge prevedeva un limite di due mandati per i Comuni sopra i 5mila abitanti e di tre per quelli più piccoli, almeno nelle Regioni a statuto ordinario. Successivamente la cosiddetta legge Delrio (56/2014, dal nome del senatore del Pd Graziano, all’epoca ministro per gli Affari regionali del governo Letta) ha previsto che per i Comuni con popolazione fino a 3mila abitanti fosse consentito un terzo mandato per i sindaci, limite allargato ai Comuni sotto i 5mila abitanti nel 2022 (legge 35/2022).
Il nodo dei piccoli Comuni: abolizione e innalzamento dei limiti di mandato (Dl 7/2024)
Il ddl Malan, sottoscritto da tutti i capigruppo di maggioranza (Maurizio Gasparri di Forza Italia, Massimiliano Romeo della Lega e Micaela Biancofiore di Noi moderati) nasce inizialmente come emendamento presentato al decreto-legge n. 7/2024 (dl Elezioni), poi ritirato. Il dl Elezioni, approvato dal Consiglio dei ministri il 25 gennaio 2024, ha modificato in modo sostanziale il numero massimo di mandati dei sindaci, eliminando ogni limite di mandato per i Comuni sotto i 5mila abitanti, e consentendone tre consecutivi nei Comuni tra 5mila e 15mila abitanti. La motivazione ufficiale delle modifiche, come chiarito nella relazione alla norma, deriverebbe dalla difficoltà nel reperire candidati nei piccoli centri. In effetti, come evidenziato dai dati di Openpolis, al diminuire del numero dei residenti si alza la percentuale dei Comuni in cui il sindaco è almeno al secondo mandato. Bisogna però considerare che il dato è influenzato dalle norme stesse. Infatti se la legge prevedesse il limite di due mandati per tutti i Comuni, quelli in cui oggi i sindaci sono al terzo incarico avrebbero necessariamente un sindaco al primo mandato.
Tuttavia il decreto sembra andare in contrasto con alcuni importanti principi costituzionali. A questo propositito, si è espressa anche la Corte costituzionale che ha riaffermato, riprendendo una sentenza del Consiglio di Stato (n. 2765/2008), come la concentrazione del potere in un’unica persona per un tempo eccessivo possa creare delle rendite di posizione tali da alterare le elezioni successive. La norma del 1993 invece, pur essendo stata più volte modificata negli anni, è rimasta piuttosto stabile su questi principi. Infatti con l’approvazione del Tuel, nel 2000, il limite dei 2 mandati è rimasto inalterato, anche se la durata in carica dei sindaci è passata da 4 a 5 anni ed è stato introdotto il criterio che, se un mandato è durato meno di due anni e mezzo, non viene considerato ai fini del limite in questione.
Il dibattito politico
Sulla questione il dibattito politico è stato quasi inesistente e non si segnalano prese di posizione significative nemmeno da parte delle opposizioni, nonostante la misura interessi circa il 90% dei Comuni italiani, nei quali vive oltre il 35% della popolazione. Nei mesi precedenti all’approvazione, sia Giorgia Meloni che Elly Schlein (segretaria del PD) avevano espresso contrarietà a una modifica del limite dei mandati, ma soprattutto per ragioni di opportunità politica piuttosto che per valutazioni di merito: Schlein temeva che l’estensione potesse aprire la strada a un terzo mandato per i presidenti di Regione, mentre Meloni puntava a conquistare qualche candidato delle amministrazioni locali, tradizionalmente guidate dal centrosinistra.
Nel frattempo, l’ANCI (Associazione nazionale Comuni italiani) è intervenuta sul tema della possibilità del terzo mandato per i sindaci dei Comuni con più di 15 mila abitanti a giugno scorso. Negli ultimi anni l’Associazione ha più volte sollecitato un’estensione della possibilità del terzo mandato anche ai sindaci dei Comuni con oltre 15 mila abitanti, rivendicando un principio di parità di trattamento tra gli eletti a tutti i livelli istituzionali. “Non esiste alcuna ragione logica, giuridica, istituzionale o politica per cui un’eventuale eliminazione del vincolo per i presidenti di Regione non debba valere anche per i sindaci dei Comuni sopra i 15 mila abitanti”, ha dichiarato il presidente dell’associazione e sindaco di Napoli Gaetano Manfredi.
Al contrario, il ddl di Malan, quando fu presentato come emendamento, suscitò immediate polemiche. Introducendo una modifica così rilevante all’interno di un decreto che dovrebbe limitarsi a norme procedurali, secondo l’opposizione la maggioranza si era spinta oltre i limiti costituzionali. Per questo motivo, i partiti contrari protestarono vigorosamente, e la maggiornaza ritirò l’emendamento anche per la contrarietà del presidente della Repubblica, Sergio Mattarella.
Già nel marzo del 2024, durante la discussione del decreto legge sulle elezioni europee, era stato presentato un emendamento simile da tre senatori della Lega: Nicoletta Spelgatti, Paolo Tosato e Daisy Pirovano. E anche allora l’emendamento era stato ritirato per il parere contrario del Quirinale. Secondo l’opposizione, la maggioranza stava provando a “fare una riforma costituzionale mascherandola con un emendamento a un decreto”, finalizzata a favorire il centrodestra diminuendo l’importanza del ballottaggio, dove tradizionalmente il centrosinistra ottiene risultati migliori. È stato anche criticato l’uso di strumenti legislativi impropri per cambiare un aspetto così fondamentale del sistema elettorale, in considerazione del fatto che cambiamenti strutturali dovrebbero essere preceduti da un più ampio dibattito e non introdotti in un decreto elettorale o in un ddl ad hoc senza ampia partecipazione parlamentare, come sottolineato dai funzionari del Quirinale. L’articolo 72 della Costituzione stabilisce infatti che in materia elettorale, come per quella costituzionale e per quella di bilancio, Camera e Senato devono sempre adottare una “procedura normale di esame e di approvazione”. In sintesi, se si vuole cambiare una legge elettorale, lo si deve fare con un disegno di legge specifico.
Lo stesso presidente della commissione Affari costituzionali del Senato, Alberto Balboni, aveva sottolineato già nel giugno 2024 che la proposta leghista era sbagliata perché avanzata a pochi mesi dal voto. Dieci mesi dopo, la destra torna a proporre lo stesso emendamento, questa volta con firme di peso dei capigruppo: Lucio Malan (FdI), Massimiliano Romeo (Lega), e Maurizio Gasparri (Forza Italia). Il tema assume così una forte rilevanza politica: i capigruppo ne discutono con il ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli, e dopo ulteriori consultazioni con i consiglieri della premier Giorgia Meloni, la maggioranza decide di andare avanti, proponendo il disegno di legge di Malan, in attuale corso d’esame in commissione Affari costituzionali.
Dove potrebbe portare l’approvazione del ddl:
Se il ddl venisse approvato, il sistema elettorale comunale italiano subirebbe alcune conseguenze importanti. Il nuovo sistema favorirebbe la governabilità: le coalizioni vincenti potrebbero ottenere il controllo diretto dell’amministrazione con una base di voti più bassa (40%) e con un premio di maggioranza in Consiglio. Al contempo, la rappresentatività effettiva potrebbe essere indebolita: è possibile che un sindaco venga eletto con un consenso più basso rispetto alla metà degli elettori e ottenga una maggioranza ampia in Consiglio pur non avendo un ampio sostegno popolare. A conti fatti, secondo alcune critiche alla proposta, in un Comune con affluenza ridotta al 62 %, un candidato col 40 % dei voti validi rappresenterebbe appena il 24 % degli elettori iscritti nelle liste elettorali.
Un’altra delle possibili conseguenze della soglia del 40 % è una minore motivazione degli elettori a partecipare al ballottaggio, perché la gara elettorale ha un solo turno “decisivo”. Ciò può accentuare la tendenza all’astensionismo, fenomeno che negli ultimi anni ha già caratterizzato molte consultazioni locali (e non solo). Un effetto simile potrebbe essere un disincentivo alla competizione politica, poiché soglie più basse per la vittoria e l’assenza di un turno di ballottaggio riducono la probabilità che i candidati “minori” possano esercitare pressione o catalizzare consensi nel secondo turno, diminuendo così il ruolo di aggregazione elettorale tipico dei sistemi maggioritari a doppio turno. Questa dinamica è coerente con studi economici sulla relazione tra limiti ai mandati e partecipazione elettorale: ad esempio, studi empirici sulla competizione nei livelli più bassi di governo in Italia mostrano che la sua riduzione può portare a una minore partecipazione degli elettori e a un indebolimento della competizione politica in generale, con effetti negativi sul ciclo democratico locale.
Nei Comuni sopra i 15mila abitanti, poi, la competizione politica potrebbe spostarsi verso un modello più “presidenziale”, incentrato sulla figura del sindaco più che sulle liste e sulle coalizioni politiche. Questo potrebbe ridurre l’importanza delle alleanze di secondo turno e delle mediazioni politiche tra partiti. Parallelamente, con le modifiche al regime dei mandati nei Comuni sotto i 15.000 abitanti introdotte dal decreto-legge n. 7/2024 (non contenute nel ddl Malan ma connesse al tema della governabilità locale), la durata dei mandati e la continuità del potere locale potrebbero aumentare, con una possibile riduzione del ricambio politico.
Le elezioni locali nel 2026
Gli effetti dell’emendamento di Sbardella, che si limita ad avere effetto per l’anno in corso, riguardano capoluoghi di regione città come Venezia, dove l’attuale sindaco Luigi Brugnaro è al suo secondo mandato e su cui aleggiare l’ipotesi di una discesa in campo dell’ex presidente della Regione Veneto, il leghista Luca Zaia. Andrà alle urne quest’anno anche Reggio Calabria, dove Giuseppe Falcomatà, che ha guidato la città per dodici anni, ha lasciato l’incarico dopo essere stato sfiduciato. Al suo posto è subentrato il vicesindaco facente funzioni Mimmo Battaglia, che guiderà il Comune fino alle elezioni amministrative della primavera prossima, quando potrebbe candidarsi a sindaco il segretario regionale di Forza Italia in Calabria, Francesco Cannizzaro. Andranno al voto anche Mantova, Arezzo, Fermo, Macerata, Chieti, Crotone, Agrigento ed Enna. In totale, i Comuni delle Regioni a statuto ordinario che rinnoveranno i propri Consigli sono 629, 227 quelli che appartengono alle Regioni a statuto speciale. L’elenco è comunque ancora provvisorio perché a questi si aggiungeranno altre eventuali amministrazioni i cui consigli comunali saranno sciolti entro il 24 febbraio 2026.
