La storia del CNEL: dal rischio di abolizione alla rinascita istituzionale

La storia del CNEL: dal rischio di abolizione alla rinascita istituzionale

Nel corso della storia repubblicana, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) è stato spesso al centro di polemiche e dibattiti, diventando bersaglio di critiche e proposte di soppressione. Considerato da molti un organo costoso e di scarsa incidenza politica, ha rischiato la cancellazione, come nel tentativo di riforma costituzionale del 2016, proposta e sostenuta dal governo Renzi nell’ambito di un intervento di revisione molto ampio che costò caro all’allora primo ministro. Il testo mirava a una profonda ristrutturazione dell’assetto istituzionale della Repubblica, con la revisione del bicameralismo paritario, la ridefinizione delle competenze Stato-Regioni e la soppressione di alcuni enti ritenuti obsoleti o poco funzionali, trau cui il CNEL. La legge fu sì approvata, ma non avendo ottenuto la maggioranza dei due terzi in Parlamento, fu sottoposta a referendum confermativo il 4 dicembre 2016 (come previsto dall’articolo 138 della Costituzione), e il risultato fu netto: il 59,1% degli elettori votò contro, respingendo l’intera riforma costituzionale. Il CNEL non fu abolito, le altre riforme previste furono poi approvate sotto il governo Conte II, ma Renzi si dimise da presidente del Consiglio, avendo legato la sua permanenza a palazzo Chigi con il buon esito della consultazione popolare. La vicenda del 2016 ha avuto un duplice effetto:

• da un lato, ha mostrato la vulnerabilità politica del CNEL, spesso percepito come un ente marginale e costoso
• dall’altro, ha spinto l’organo a ridefinire la propria identità istituzionale, valorizzando le funzioni di studio, analisi e supporto tecnico al legislatore.

Nel tempo, il CNEL ha mantenuto la sua funzione di organo di raccordo tra istituzioni e società civile organizzata, ma con risultati alterni. La sua attività consultiva si è espressa soprattutto nella redazione di pareri su proposte di legge, nella produzione di rapporti annuali sul mercato del lavoro e sulla contrattazione collettiva e nella raccolta e sistematizzazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) – funzione oggi di primaria importanza anche per il monitoraggio delle retribuzioni e delle rappresentanze sindacali.

La storia del Consiglio

Il CNEL nasce come istituzione prevista direttamente dalla Costituzione italiana, che all’articolo 99 lo inserisce tra gli “organi ausiliari” della Repubblica insieme al Consiglio di Stato. La sua genesi è strettamente legata al contesto storico e politico del Secondo Dopoguerra, in cui si avvertiva l’esigenza di creare uno strumento di collegamento stabile tra le istituzioni politiche e le forze economiche e sociali organizzate del Paese.

L’idea di un organo consultivo in materia economico-sociale non nasce ex novo con la Carta repubblicana. Già nel Ventennio esisteva il Consiglio nazionale delle corporazioni, organismo di rappresentanza delle categorie produttive, ma rigidamente controllato dallo Stato e privo di reale autonomia. I costituenti repubblicani, pur volendo superare l’esperienza autoritaria, ritennero utile conservare l’idea di un luogo istituzionale di confronto tra lavoratori, imprenditori e istituzioni, ma in una forma democratica, pluralista e non corporativa.

Durante i lavori dell’Assemblea costituente (1946-’47), la discussione sul futuro CNEL fu intensa. Alcuni membri temevano che potesse diventare una “terza camera” o una nuova espressione di rappresentanza corporativa; altri lo consideravano invece uno strumento indispensabile per garantire la partecipazione dei ceti produttivi alla formazione delle politiche pubbliche. Alla fine, prevalse una visione di equilibrio: il CNEL venne concepito come organo tecnico-consultivo, dotato di autonomia funzionale, ma privo di potere decisionale o politico.

L’articolo 99 della Costituzione definisce così la sua fisionomia:

“Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi e nei limiti stabiliti dalla legge.”

L’articolo sancisce dunque due caratteristiche essenziali: una composizione rappresentativa e tecnica, e una funzione di consulenza e proposta in materia economico-sociale.

Dall’istituzione alla piena operatività

Nonostante la previsione costituzionale del 1948, il CNEL iniziò ad operare solo dieci anni dopo, nel 1958, con l’entrata in vigore della legge n. 33 del 5 gennaio 1957, che ne disciplina l’organizzazione e le attribuzioni. Il lungo ritardo fu dovuto alle difficoltà politiche di definire la sua composizione e, soprattutto, alla diffidenza di una parte del Parlamento verso un organo percepito come potenzialmente concorrente della funzione legislativa.

La legge del 1957 fissò la sede del Consiglio a Villa Lubin, nel parco di Villa Borghese a Roma, e ne delineò la struttura interna: un’Assemblea plenaria, organi di presidenza e commissioni di lavoro tematiche. Al CNEL venne affidato un duplice ruolo:

• di consulenza verso governo e Parlamento attraverso pareri, relazioni e studi;
• di iniziativa legislativa autonoma su materie economiche e sociali, ai sensi dell’articolo 99, comma 3, della Costituzione.

Questa legge, tuttavia, impose limiti rigidi all’esercizio dell’iniziativa legislativa, escludendo temi “politici” come bilancio, tributi, ratifiche di trattati o deleghe legislative, e riservando al governo il potere di trasmettere i disegni di legge alle Camere. 

L’attività di consulenza

Il lavoro del CNEL si manifesta anzitutto attraverso la formulazione di pareri, che possono essere richiesti da Parlamento, governo o Regioni, oppure prodotti di propria iniziativa. Si tratta di pareri non vincolanti, ma che offrono un contributo tecnico e informato alla definizione delle politiche pubbliche, in particolare in ambiti come il lavoro, la contrattazione collettiva, la previdenza, la formazione e lo sviluppo economico. A questa funzione più strettamente istituzionale si affianca un’attività costante di studio, ricerca e documentazione: il CNEL elabora rapporti annuali sull’andamento dell’economia, del mercato del lavoro e della contrattazione. A questo proposito è stata pubblicata martedì 14 ottobre 2025 la Relazione annuale del CNEL sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini, che verrà ora trasmessa a Parlamento e governo affinché possano orientare le proprie decisioni alla luce delle indicazioni fornite.

La relazione, divisa in quattro volumi, presenta lo stato dell’arte dei servizi per il contrasto alla povertà e alle disuguaglianze; per la salute e il benessere; per l’educazione, l’istruzione, l’università e la ricerca; di supporto per le imprese; per la circolarità dell’economia, e di quelli per la lotta agli effetti negativi del cambiamento climatico.

Nel rapporto, il CNEL ha dedicato ampio spazio all’analisi dello stato dell’imprenditoria italiana, evidenziando come gli strumenti di sostegno pubblico abbiano assunto un ruolo sempre più strategico nel rafforzamento della competitività e della resilienza del sistema produttivo nazionale. L’Italia si colloca al terzo posto in Europa per volume di aiuti di Stato alle imprese, con oltre 22 miliardi di euro di incentivi erogati nel 2023, pari al 12% della spesa complessiva dell’Unione europea. Nonostante il ricorso a queste risorse, alimentate anche dal PNRR e dai fondi strutturali europei, il Consiglio ha sottolineato come persistano criticità strutturali che ne limitano l’impatto: frammentazione delle misure, burocrazia complessa, ritardi nei tempi di erogazione e disomogeneità territoriale nell’accesso ai benefici. Il tessuto imprenditoriale italiano resta composto in larga misura da micro e piccole imprese, spesso a conduzione familiare, con una limitata capacità di crescita dimensionale e scarso ricambio generazionale, elementi che riducono la diffusione di imprese “scale-up” in grado di competere a livello internazionale. Il CNEL dunque ha invitato Parlamento e governo a prendere atto della situazione e rafforzare i meccanismi di valutazione d’impatto e monitoraggio continuo delle politiche, semplificare le procedure e a favorire una maggiore integrazione territoriale per ridurre i divari regionali.

L’iniziativa legislativa

Dal 1958 al 2022 il CNEL ha elaborato meno di 100 disegni di legge, dei quali solo pochissimi hanno avuto un seguito parlamentare effettivo, come evidenziato dai dati riportati nel documento redatto dal Consiglio riguardo la propria iniziativa legislativa. 

L’articolo 99 della Costituzione fa riferimento alle “materie di competenza” del Consiglio – economiche e sociali – ma la loro definizione ha generato un ampio dibattito dottrinale: alcuni autori, sostenendo una lettura restrittiva, ritengono che il CNEL possa intervenire solo su temi strettamente economico-sociali (lavoro, previdenza, produzione, sviluppo), mentre altri propongono una lettura estensiva, che ammette anche proposte di riforma istituzionale legate al sistema socio-economico nel suo complesso, ipotesi ormai confermata dalla prassi parlamentare. Ciò dimostra che, nella realtà operativa, il Parlamento non ha posto limiti sostanziali al potere d’iniziativa del Consiglio, legittimando un’estensione della sua competenza a ogni materia che presenti anche solo un riflesso sociale o economico.

L’analisi della distribuzione temporale dei disegni di legge rileva che l’attività di iniziativa legislativa del CNEL ha avuto un’evoluzione discontinua. Il primo disegno di legge risale al 1967, quasi vent’anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione. Un timido risveglio si registra dagli anni Ottanta, senza però un incremento significativo di proposte presentate al Parlamento. Va meglio negli anni Novanta, con cinque disegni di legge approvati in un decennio, mentre dal 2003 l’attività diventa pressoché costante, presentando almeno un ddl ogni anno. Il punto di svolta arriva nel 2019, quando il presidente del CNEL è Tiziano Treu, ex sindacalista della CISL ed ex ministro del Lavoro nei governi Dini (1995-1996) e Prodi I (1996-1998). Sotto la sua guida, l’organo conosce una fase di rinnovato attivismo: nel solo 2019 vengono presentati dodici disegni di legge, su un totale di ventidue elaborati durante l’intera X Consiliatura (2015-2020).

Con la presidenza affidata all’economista di Forza Italia ed ex ministro per la Pubblica amministrazione nel IV governo Berlusconi (2008-2011) in quello guidato da Mario Draghi (2021-2022) Renato Brunetta, l’attività del Consiglio diventa ancora più dinamica, ampliando il proprio raggio d’azione e focalizzandosi sull’analisi di temi centrali del tessuto socio-economico italiano, come la produttività e la qualità del lavoro, la partecipazione dei lavoratori alla vita d’impresa, la parità di genere, la transizione verde e digitale, la contrattazione collettiva e il monitoraggio del costo del lavoro e delle retribuzioni. Nel 2024 e 2025 l’assemblea del CNEL ha approvato e trasmesso al Parlamento diversi disegni di legge: 

• Disposizioni per l’inclusione socio-lavorativa e l’abbattimento della recidiva delle persone sottoposte a provvedimenti limitativi o privativi della libertà personale emanati dall’autorità giudiziaria  (S. 1169) – (C. 1920). Assegnato alle commissione Giustizia e Sanità/Lavoro del Senato e alla Giustizia della Camera, l’esame in prima lettura non è ancora iniziato. 
• Disposizioni in materia di welfare dei professionisti iscritti alla gestione separata presso l’Istituto nazionale della previdenza sociale e misure per il consolidamento delle prestazioni di welfare (C. 2261) – (S. 1386). Nella commissione Lavoro di Montecitorio l’esame referente in prima lettura è cominciato il primo ottobre 2025, nell’omologa di Palazzo Madama il testo è stato solo assegnato. 
• Disposizioni in materia di tutela, razionalizzazione ed efficientamento delle risorse idriche (S. 1393) – (C. 2269). Sia a Palazzo Madama che a Montecitorio, il testo è stato assegnato alle rispettive commissioni Ambiente per l’esame in prima lettura, l’esame non è ancora iniziato.
• Disposizioni in materia di livelli e qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini (S. 1385) – (C. 2262). Il ddl è stato assegnato alle commissioni Affari costituzionali di entrambe le Camere, in nessuna delle due l’esame in prima lettura è ancora cominciato.  
• Disposizioni in materia di aziende pubbliche di servizi alla persona (C.2338) – (S.1443). Il provvedimento è stato presentato sia al Senato che alla Camera, ma è solo stato assegnato alla commissione Affari sociali di quest’ultima.
• Disposizioni in materia di assegnazione delle tesorerie degli enti locali, modifica dell’articolo 9, commi 3 e 3-bis, della legge 6 ottobre 2017, n. 158, recante misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei centri storici dei medesimi comuni (S.1474) – (C.2372). L’atto è stato assegnato alla commissione Bilancio della Camera e all’Ambiente del Senato per l’esame in prima lettura, che non è ancora iniziato. 
• Trasparenza contrattuale, prospetto paga, codice contratto (S.1614) – (C.2555). L’atto è stato presentato in entrambi i rami del Parlamento, ma solo a Montecitorio è stato assegnato alla commissione Lavoro (esame non ancora iniziato)
• Disposizioni per la valorizzazione della fraternità umana nei luoghi di lavoro (S.1613) – (C.2554). Il testo è stato assegnato alla commissione Lavoro della Camera e all’omologa del Senato, l’esame in prima lettura è cominciato solo a Montecitorio.
• Assegnazione alle localizzazioni d’impresa del dato relativo al contratto collettivo nazionale di lavoro indicato mediante il codice alfanumerico unico di cui all’articolo 16-quater del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 (C.2553) – (S.1612). Il disegno di legge è stato trasmesso a tutti e due i rami del Parlamento e assegnato alla commissione Industria di Palazzo Madama e a quella Attività produttive di Montecitorio. L’esame non è ancora cominciato.
• Disposizioni in materia di gestione, valorizzazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata ai sensi del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (S.1638) – (C.2568). L’atto è stato presentato ad entrambe le Camere, ma assegnato solo alla commissione Giustizia di Montecitorio, dove non è ancora cominciato l’esame. 

Qui tutti i disegni di legge presentati nella XIX Legislatura. 

Sede di presentazione ed esito

La sede di presentazione di un disegno di legge di iniziativa del CNEL rivela un’evoluzione procedurale interessante. Fino al 2006, il Consiglio depositava i propri provvedimenti alternativamente alla Camera o al Senato, con una leggera prevalenza della prima. 

Dal 2007 in poi si è invece affermata la prassi della doppia presentazione, cioè il deposito contestuale di ogni ddl in entrambi i rami del Parlamento. Questa scelta – oggi consolidata e “positivizzata” – nasce dalla volontà di raddoppiare le possibilità di successo delle proposte, per rispondere allo storico insuccesso delle iniziative legislative proposte dall’Istituto. In caso di approvazione da parte di uno dei due rami del Parlamento, una volta trasmesso all’altra camera il provvedimento assorbe quello depositato e mai esaminato, o, più semplicemente, il secondo resta su di un binario morto, senza alcuna conseguenza per l’altro. Questa doppia presentazione distingue il CNEL dagli altri soggetti dotati di iniziativa legislativa, che si rivolgono a un solo ramo (come i parlamentari o i Consigli regionali). È dunque una pratica peculiare e strategica, che mira a migliorare le probabilità di arrivare all’esame parlamentare.

Sebbene la gran parte delle proposte consiliari non abbia avuto un seguito legislativo compiuto – dall’inizio dell’attività fino alla fine della XVIII Legislatura (ottobre 2022), solo due disegni di legge sono stati approvati e divenuti legge dello Stato – l’impatto simbolico e politico di queste iniziative è stato rilevante. Il primo ddl del 1968 dedicato alla riforma dell’orario di lavoro ed al riposo dei lavoratori dipendenti suscitò ampio interesse mediatico e parlamentare: la stampa seguì con attenzione l’iter e i contenuti del testo. 

L’impatto dei disegni di legge consiliari non si misura solo in termini di approvazione formale, ma anche attraverso la loro capacità di orientare il confronto politico e di anticipare temi poi ripresi dal legislatore. I rari casi di successo o di recepimento sostanziale dei contenuti del CNEL si verificano quando le proposte si inseriscono in un contesto parlamentare già sensibile alla materia trattata. Al contrario, i ddl del tutto autonomi, non collegati a priorità già presenti nell’agenda politica, tendono a restare senza seguito. 

Conclusioni

L’evoluzione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro riflette il percorso di un’istituzione che, pur attraversando fasi alterne di visibilità e rilevanza politica, è riuscita nel tempo a riaffermare la propria funzione costituzionale di ponte tra istituzioni e società civile organizzata. Dalla sua istituzione, il CNEL ha incarnato l’idea di una rappresentanza tecnico-consultiva capace di tradurre in proposta politica e normativa le istanze provenienti dal mondo del lavoro, dell’impresa e della ricerca. Le trasformazioni economiche e sociali dell’ultimo decennio – globalizzazione, digitalizzazione, transizione ecologica e crisi demografiche – hanno progressivamente restituito centralità alla sua missione, imponendo la necessità di una riflessione informata e condivisa sulle politiche pubbliche. In questo quadro, l’attività di iniziativa legislativa e di consulenza del CNEL ha assunto un valore non solo tecnico, ma anche simbolico: rappresenta la capacità dello Stato di ascoltare, mediare e integrare le esigenze dei diversi attori economici e sociali nella definizione delle strategie di sviluppo del Paese.