Il governo presieduto da Giorgia Meloni, che si è insediato nell’ottobre 2022, ha promosso e sta attuando tre diverse riforme istituzionali, ossia proposte di modifica dell’assetto ordinamentale del Paese: quella del premierato, definita da Meloni “la madre di tutte le riforme”, la cui proposta più significativa è l’elezione diretta del presidente del Consiglio; quella sull’autonomia differenziata, che intende permettere alle Regioni a statuto ordinario di richiedere e ottenere maggiori competenze in materie specifiche che possono spaziare dalla sanità all’istruzione, dal commercio all’ambiente; e quella sulla giustizia, che ha l’obiettivo di separare le carriere dei magistrati tra giudici e pubblici ministeri.
1. Premierato
La riforma costituzionale del cosiddetto premierato, affidato all’iniziativa della ministra per le Riforme Elisabetta Casellati, in quota Forza Italia, intende introdurre l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri da parte dei cittadini.
Il 18 giugno 2024 l’Assemblea del Senato ha dato il via libera in prima lettura, con 109 sì e 77 no, al disegno di legge costituzionale di iniziativa dell’esecutivo con modifiche alla parte seconda della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica. Passato all’esame dell’altro ramo del Parlamento, la prima e ultima seduta della commissione Affari costituzionali di Montecitorio in cui si è discusso il testo è stata quella del 4 luglio dell’anno scorso. Nel frattempo l’attività della commissione si è limitata alle audizioni: riunioni che hanno l’obiettivo di acquisire informazioni e pareri da esperti, rappresentanti del governo, o altre figure rilevanti (in questo caso sono stati ascoltati quasi esclusivamente professori di diritto). In pratica, sono uno strumento per raccogliere elementi utili all’attività legislativa. Ma anche questa attività è stata ferma a lungo, ed è ripresa solo a giugno 2025 dopo uno stop iniziato a ottobre 2024.
Secondo alcuni, queste lungaggini sono causate da un rallentamento della Lega dovuto ai problemi che sta avendo la riforma sull’autonomia differenziata di cui discuteremo nel prossimo paragrafo, fortemente voluta dal partito di Matteo Salvini, bloccata dalla sentenza della Corte costituzionale del 14 novembre scorso, che ha dichiarato illegittime parti sostanziali della legge. Il patto iniziale su cui si fondava l’accordo tra Salvini e Meloni prevedeva che le due riforme procedessero il più possibile di pari passo. Questo potrebbe indurre alcuni esponenti del Carroccio a rimarcare con forza le perplessità sul premierato già indicate nei mesi scorsi al Senato: sia sulla riforma in sé sia sulla legge elettorale che andrebbe definita per renderla coerente col nuovo sistema istituzionale che entrerebbe in vigore.
In quanto disegno di legge costituzionale, l’atto Camera 1921 (premierato) ha un iter di approvazione lungo e complesso, come previsto dall’articolo 138 della nostra Costituzione: dovrà essere approvato da ciascun ramo del Parlamento con due diverse deliberazioni, ad almeno tre mesi di distanza l’una dall’altra, e con la maggioranza assoluta degli eletti in ciascuna camera (e non la maggioranza semplice dei presenti in Aula al momento del voto). Se nella seconda votazione si raggiunge la maggioranza dei due terzi dei componenti in entrambe le Camere, la riforma entra direttamente in vigore, altrimenti, entro tre mesi, può essere sottoposta a referendum su richiesta di un quinto dei membri di una delle due Camere, di 500mila elettori o di cinque consigli regionali.
L’iter del provvedimento si prospetta dunque ancora molto lungo. Con tutta probabilità si arriverà alla consultazione popolare, vista la natura molto controversa della riforma che ha generato un forte scontro tra maggioranza e opposizione, e le scarse possibilità che si raggiunga una maggioranza dei due terzi. Tra le opposizioni, l’unico partito a dirsi disponibile a un confronto, esprimendo comunque riserve e chiedendo già modifiche al testo, è Italia Viva di Matteo Renzi, che comunque non basta per ottenere i voti necessari.
Cosa prevede la riforma
La Costituzione italiana prevede attualmente che alle elezioni politiche i cittadini eleggano i membri del Parlamento, e che poi dentro al Parlamento si formi una maggioranza in grado di esprimere un governo e un presidente del Consiglio.
Il disegno di legge costituzionale del governo Meloni stabilisce invece che il capo del governo non riceve più l’incarico dal Presidente della Repubblica sulla base del risultato elettorale e delle possibili maggioranze in Parlamento, ma è eletto direttamente dai cittadini.
L’articolo 92 della Costituzione, secondo le intenzioni del disegno di legge, sarà sostituito dal seguente: “Il governo è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che insieme costituiscono il Consiglio dei ministri. Il Presidente del Consiglio è eletto a suffragio universale e diretto per cinque anni”.
Un’altra modifica all’articolo 92 riguarda il tetto dei due mandati da premier: “Il presidente del Consiglio potrà rimanere in carica per non più di due Legislature consecutive, elevate a tre qualora nelle precedenti abbia ricoperto l’incarico per un periodo inferiore a sette anni e sei mesi”.
Sarà la nuova legge (qualora dovesse essere approvata) a disciplinare il sistema per l’elezione delle Camere e del Presidente del Consiglio, assegnando un premio su base nazionale che garantisca una maggioranza dei seggi in ciascuna delle Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio, nel rispetto del principio di rappresentatività e di tutela delle minoranze linguistiche. Questa previsione è introdotta ancora una volta modificando l’articolo 92.
Sul premio di maggioranza, che nella versione del ddl approdata in Senato era stato fissato al 55 per cento dei parlamentari nelle due Camere, si è aperta una discussione accesa in commissione Affari costituzionali di palazzo Madama durante l’esame referente: si è optato infine per lasciare alla legge elettorale – che dovrà essere modificata – il compito di individuarne l’entità. La contestazione era legata al fatto che non esistevano né una soglia minima di consensi per ricevere il premio né ipotesi di ballottaggio.
Tra le novità della riforma, il fatto che non ci saranno più i senatori a vita, salvo i presidenti della Repubblica al termine del settennato, che conserveranno questo beneficio. Il potere del Quirinale di nominarne cinque viene abrogato dal ddl, quelli che siedono ora a Palazzo Madama conserveranno però il loro incarico.
Inoltre, se la riforma dovesse entrare in vigore, per eleggere il Capo dello Stato servirà il quorum dei due terzi dei grandi elettori non più nei primi tre scrutini, ma nei primi sei.
I precedenti tentativi
I tentativi di riformare la Costituzione sono stati numerosi. Dal momento della sua entrata in vigore il primo gennaio del 1948, si contano in totale 45 interventi normativi. In 26 casi si è trattato di leggi che hanno lo stesso rango del testo costituzionale ma che non intervengono a modificarlo, bensì a integrarlo. Queste leggi hanno quasi interamente a che vedere con l’attuazione e le modifiche degli statuti regionali, oppure con la necessità di definire meglio il mandato di alcune istituzioni della Repubblica, e sono state quasi sempre approvate con un consenso largo e trasversale in Parlamento. L’ultimo di questi esempi, nel settembre del 2023, è consistito nell’introduzione della promozione dello sport come valore educativo e sociale.
Le modifiche effettive alla Costituzione sono state invece 19. La prima risale al febbraio del 1963, e modificò tre articoli della Carta: il 56, il 57 e il 60. Con questa riforma, si stabilì che Camera e Senato avessero un numero di eletti fisso, mentre prima veniva calcolato sulla base del numero degli elettori (un deputato ogni 80mila abitanti e un senatore ogni 200mila abitanti). Inoltre, uniformò la durata del mandato delle due Camere in cinque anni.
In questi 76 anni sono stati numerosi anche i tentativi di riforma falliti. Soprattutto a partire dagli anni Ottanta, quando la necessità di aggiornare la Costituzione diventò un tema ricorrente nel dibattito politico, e i partiti cercarono in varie occasioni di avviare in Parlamento un lavoro di revisione costituzionale. Gli aspetti su cui insistettero di più le varie proposte di riforma furono proprio i due trattati dalle riforme del governo Meloni, sebbene declinati in modo diverso: il rafforzamento dei poteri del presidente del Consiglio e il riconoscimento di una maggiore autonomia legislativa alle Regioni.
Le critiche
“Un primo passo in avanti per rafforzare la democrazia, dare stabilità alle nostre istituzioni, mettere fine ai giochi di palazzo e restituire ai cittadini il diritto di scegliere da chi essere governati”, ha commentato la premier Giorgia Meloni dopo l’approvazione del ddl costituzionale da parte del governo, e prima quindi che fosse trasmesso al Parlamento. Ma sono numerose le critiche che i più svariati oppositori hanno mosso a questo progetto di legge.
Innanzitutto, dicono i detrattori, il premierato stabilisce l’elezione diretta del presidente del Consiglio, ma non dice come questa avverrà. Tanto è vero che contiene una norma transitoria che prevede l’entrata in vigore solo dopo l’ok alla legge elettorale. Per far sì che il premier abbia una maggioranza in entrambe le Camere, secondo i critici sarebbe invece necessario incardinare le modalità di elezione nella Costituzione.
Criticata anche la contestualità dell’elezione del capo del governo con quella dei deputati e dei senatori. Unificare in un unico momento queste due diverse elezioni, potrebbe voler dire avere un sistema istituzionale nel quale c’è solo una maggioranza possibile, che esprime il capo del governo più i suoi parlamentari, e una minoranza fissa per i 5 anni di Legislatura. Non sarebbe possibile dunque adattare maggioranze e governi ai mutati contesti politici durante il quinquennio.
Altre critiche sono legate alla considerazione secondo cui le democrazie contemporanee possono avere dei meccanismi più o meno forti di individuazione del capo del potere esecutivo, ma hanno sempre e necessariamente mantenuto un bilanciamento fortissimo tra questa scelta e quella dei parlamentari. In Francia, il presidente della Repubblica non è necessariamente sostenuto da una maggioranza parlamentare e lo stesso accade negli Stati Uniti. Nessuno, in sistemi presidenziali o semipresidenziali, ha quello che sarebbe garantito al presidente del Consiglio dalla riforma del premierato, cioè un’omogeneità tra esecutivo e Parlamento. Potrebbe dunque essere messa in discussione la separazione tra i due poteri.
Qui un’analisi dei contenuti della riforma.
2. Autonomia differenziata
A Montecitorio, nella notte tra martedì 18 e mercoledì 19 giugno 2024, i deputati hanno approvato definitivamente in seconda lettura, senza modifiche rispetto a quelle apportate dal Senato nel primo passaggio, con 179 sì e 99 no, il disegno di legge con disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario, promosso dal ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli, storico esponente della Lega e da sempre sostenitore di maggiori forme di autonomia regionale, come gran parte dei colleghi di partito.
In questo caso, il testo è diventato legge senza ulteriori passaggi perché non si tratta di un ddl costituzionale.
Si tratta della legge che, dopo più di 20 anni, dà attuazione a quanto disposto dal terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione, introdotto nel 2001 con la legge costituzionale voluta dal governo Amato II, sostenuto da una maggioranza di centrosinistra, che riformò il Titolo V su Comuni, Province e Regioni. Il comma stabilisce che ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia su alcune materie possono essere attribuite ad altre Regioni che ne facciano richiesta, con legge dello Stato, sentiti gli enti locali.
L’entrata in vigore di questo provvedimento non determina l’effettivo e istantaneo trasferimento di competenze alle Regioni. Le norme si limitano infatti a indicare un percorso e delle regole che le Regioni devono seguire negoziando col governo e col Parlamento l’attribuzione di poteri e prerogative. L’avvio di queste procedure è subordinato alla definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP), cioè i servizi minimi che lo Stato deve garantire in ogni parte del suo territorio su settori fondamentali. La definizione dei LEP e il loro finanziamento servono a prevenire il rischio che l’autonomia aggravi i divari territoriali tra le regioni più ricche e quelle più povere.
La legge dà la possibilità alle Regioni che ne fanno richiesta di acquisire forme e condizioni particolari di autonomia in 23 materie, tra queste la tutela della salute, l’istruzione, lo sport, l’ambiente, l’energia, i trasporti, la cultura e il commercio estero.
Per 14 di queste materie saranno definiti i LEP (Livelli essenziali di prestazione) cioè i criteri che determinano il livello di servizio minimo che deve essere garantito in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale in una determinata materia. I LEP devono essere definiti – secondo l’articolo 3 della legge – con uno o più decreti legislativi entro 2 anni dall’entrata in vigore della legge. I decreti definiscono le procedure e le modalità operative per monitorare l’effettiva garanzia in ciascuna Regione dell’erogazione delle soglie minime, che possono essere aggiornati periodicamente nei limiti delle risorse finanziarie disponibili.
Qui un’analisi dei contenuti della riforma.
Lo stop
Come anticipato, con la sentenza n.192 del 14 novembre 2024 la Corte costituzionale – che si è espressa sui ricorsi avanzati da quattro consigli regionali (Toscana, Puglia, Campania e Sardegna) – ha dichiarato illegittima una parte sostanziale della riforma, che di fatto impone modifiche alla legge e ne limita l’applicazione in modo significativo, non ritenute in contrasto con la Costituzione solo a patto che vengano interpretate e applicate in una certa maniera. Quindi così com’è la legge è inutilizzabile dalle Regioni che intendevano già avviare i negoziati con il governo per ottenere l’attribuzione di maggiori poteri. La sentenza integrale esclude – anche se non in maniera categorica – che possano esserci significativi trasferimenti di competenze dallo Stato alle Regioni sulle materie più importanti, come istruzione, energia, commercio con l’estero, ambiente, professioni, telecomunicazioni, porti e aeroporti.
Intanto il Consiglio dei ministri dello sorso 19 maggio ha approvato un disegno di legge – non ancora assegnato al Parlamento per l’inizio dell’iter – che delega il governo alla determinazione dei LEP, strumento che era già previsto nella legge approvata, propedeutico all’attuazione della legge sull’autonomia differenziata. Questo perché il testo intende apportare i correttivi resi necessari dalla sentenza della Corte costituzionale (la n. 192) al percorso di determinazione dei LEP già avviato con la legge di bilancio 2023 (articolo 1, commi da 791 a 801-bis della legge n. 197 del 2022) e proseguito con la legge sull’autonomia.
Un’altra sentenza della Corte costituzionale del gennaio scorso ha sancito l’incostituzionalità dei referendum sull’autonomia differenziata. Il quesito posto alla Consulta, sostenuto da quasi tutti i pariti dell’opposizione e da varie associazioni, chiedeva di eliminare interamente la legge sull’autonomia differenziata. La consultazione popolare si sarebbe dovuta tenere insieme a quella su lavoro e sulla cittadinanza (per cui si è votato l’8 e il 9 giugno scorsi). Il suo annullamento è stato considerato un duro colpo da coloro che promuovevano i referendum, perché il quesito sull’autonomia avrebbe probabilmente trainato il voto dei cittadini del Sud, dove sono forti le critiche alla riforma per il timore che possa portare a un aumento delle disparità territoriali e a un indebolimento dei servizi pubblici nelle aree meno sviluppate.
3. Giustizia
Il disegno di legge di riforma costituzionale della giustizia proposto dalla premier Giorgia Meloni e dal ministro della Giustizia Carlo Nordio, è stato approvato dal Consiglio dei ministri il 29 maggio del 2024, è approdato alla Camera il 13 giugno, 2024, l’esame è iniziato due mesi dopo, l’11 luglio e si è concluso in Aula 16 gennaio 2025. Motivo di questi tempi così lunghi è stato principalmente un altro disegno di legge sulla Giustizia, anche questo firmato da Nordio – diventato prioritario nell’agenda parlamentare – che tra le altre cose ha abolito il reato di abuso d’ufficio.
Anche in questo caso, come per il premierato, il via libera di Montecitorio è solo il primo dei quattro passaggi parlamentari necessari. Trattandosi di una riforma che modifica la Costituzione, dovrà essere infatti approvata per due volte da ciascuna Camera, e nel secondo voto, che dovrà svolgersi dopo un intervallo di almeno tre mesi rispetto alla prima approvazione di entrambe le camere, sia la Camera che il Senato dovranno approvarla a maggioranza assoluta dei membri.
A Palazzo Madama il testo è attualmente all’esame dell’Assemblea, dove è approdato proprio in questi giorni, il 26 giugno. Anche in questo ramo del Parlamento l’iter è stato lungo (era stato trasmesso il 16 gennaio) e il testo è passato all’Aula senza essere stato approvato dalla commissione Affari costituzionali in esame referente. L’iter legislativo secondo l’ordinamento italiano prevede infatti che un testo debba passare necessariamente per le commissioni prima di essere trasmesso all’Assemblea e iniziare lì una nuova discussione, ma se il gruppo di lavoro non trova un accordo – come in questo il caso – un provvedimento può anche non concludere l’esame in commissione, che si svolgerà direttamente nell’emiciclo. Nel frattempo nel calendario dei lavori dell’Aula di Palazzo Madama non è più menzionato il ddl per il mese di luglio, il cui esame riprenderà a settembre.
I contenuti
Il disegno di legge prevede la separazione delle carriere dei magistrati in giudicanti, che si occupano appunto di giudicare gli imputati, e requirenti che si occupano delle indagini. Un’altra novità riguarda l’introduzione di una Alta corte disciplinare che dovrà controllare ed eventualmente sanzionare l’operato dei magistrati.
La riforma dispone anche l’istituzione di due Consigli superiori della magistratura, o Csm, uno giudicante e uno requirente, entrambi presieduti dal Capo dello Stato.
Il Csm ha sempre avuto una composizione ben precisa: fino a ora due terzi dei membri erano eletti da tutti i magistrati ordinari e un terzo dal Parlamento in seduta comune. Ma con la nuova riforma cambierebbe qualcosa.
La riforma prevede infatti che il Primo presidente e il Procuratore generale della Corte di Cassazione restino membri del Csm, ma il resto dei componenti venga scelto in modo diverso: un terzo sarà estratto a sorte da un elenco di professori ordinari di materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esperienza. Ma questo elenco non sarà casuale, sarà il Parlamento in seduta comune a compilarlo entro sei mesi dall’insediamento. Mentre i restanti due terzi saranno scelti rispettivamente tra i magistrati giudicanti e requirenti, seguendo le procedure e i numeri stabiliti dalla legge.
La riforma interviene anche sull’articolo 105 della Costituzione che descrive le funzioni del Csm. Viene assegnato a ciascuno dei due Consigli il compito di valutare la professionalità e i conferimenti di funzioni ai magistrati, che in pratica sostituisce la facoltà di promuoverli e di adottare provvedimenti disciplinari nei loro confronti, fino a oggi compito del Csm, ma assegnato con questo ddl a un nuovo organo: l’Alta Corte disciplinare che ha la funzione “di giurisdizione disciplinare verso i magistrati ordinari giudicanti e requirenti”. La Corte sarebbe composta da quindici giudici il cui mandato dura 4 anni e non può essere rinnovato.
Le posizioni
Di separazione delle carriere si discute da molto tempo in Italia e intorno alla riforma si è sviluppato un ampio dibattito pubblico. Coloro che sono contrari – tra i quali gran parte dei giudici – reputano che la proposta di legge comprometta l’’indipendenza della magistratura e quindi della democrazia, andando a minare uno dei principi sui quali si fonda lo Stato di diritto: la separazione dei poteri.
Al contrario, il governo punta molto su questa riforma, considerata la soluzione a molti dei problemi della giustizia. La riforma è stata accompagnata da insinuazioni del governo contro la magistratura, accusata di complottare contro la maggioranza. In pratica magistratura e governo si accusano reciprocamente di voler incrinare l’altro potere per incrementare il proprio, il che va a esacerbare la conflittualità tra il centrodestra e la magistratura che va avanti da quando il leader era Silvio Berlusconi.
Se il premierato è fortemente voluto da Giorgia Meloni, presidente del Consiglio e leader di Fratelli d’Italia, e il testo sull’autonomia dalla Lega, il ddl sulla giustizia era nato come la riforma di Forza Italia, ma col passare dei mesi anche FdI ha iniziato a investire su questo provvedimento, forse in parte a causa dello stallo del premierato: incontrando difficoltà su uno, il primo partito del governo ha deciso di puntare anche sull’altro.
Le tre riforme istituzionali appaiono quindi strettamente collegate tra loro, formando una sorta di cartina al tornasole delle dinamiche interne al governo: i tre principali partiti che lo compongono infatti si misurano su questi tre provvedimenti per affermare il proprio peso politico e ribadire la propria identità.
