L’accordo
Entrerà in vigore il prossimo 7 agosto l’accordo sui dazi tra Stati Uniti e Unione europea annunciato domenica 27 luglio, sette giorni dopo rispetto al termine ultimo indicato dal presidente USA per dare attuazione agli accordi presi nei mesi scorsi, pena l’inefficacia delle negoziazioni. Donald Trump ha infatti firmato, nella notte tra il 31 luglio e il primo agosto, l’ordine esecutivo che posticipa di una settimana l’efficacia delle nuove tariffe doganali imposte ai Paesi esteri, UE inclusa. Con un altro ordine esecutivo firmato sempre nella notte tra il 31 luglio e il 1° agosto, Trump ha imposto anche un ulteriore aumento dei dazi sulle importazioni di merci provenienti da circa 70 paesi (l’UE non viene coinvolta). Questa mossa dimostra nuovamente la determinazione nell’utilizzare l’arma dei dazi e dell’instabilità per piegare alleati e rivali alle richieste americane.
L’intesa sui dazi raggiunta dall’UE con gli USA il 27 luglio non è definitivo in tutti i suoi dettagli e non è legalmente vincolante nella sua forma attuale. È un accordo politico, un quadro di riferimento che stabilisce i parametri chiave per la relazione commerciale. È il primo passo di un processo, molti dettagli devono ancora essere definiti. Ad esempio, il testo scritto con valore legale non è ancora stato concordato e ci sono ancora punti poco chiari, in particolare per quanto riguarda i prodotti alimentari e l’alcool. Dovrà passare al vaglio del Consiglio dell’UE (e potenzialmente anche del Parlamento Europeo) prima di diventare operativo in modo completo e vincolante. Entrerà comunque in vigore il 7 agosto, per evitare appunto di andare oltre il termine fissato da Trump e mandare in fumo le negoziazioni.
L’accordo prevede che gli Stati Uniti impongano dazi del 15 per cento sulla maggior parte delle importazioni dall’Unione Europea. Questa cifra è sicuramente inferiore a quella minacciata dal Tycoon nei mesi scorsi: a fine maggio aveva promesso il 50 per cento, e qualche settimana fa, il 30 per cento. La soglia si applicherà anche ai prodotti dell’industria farmaceutica, ai semiconduttori e alle auto, su cui c’era molta attenzione perché si tratta di beni fondamentali per le economie di vari Paesi.
Il dazio del 15 per cento non sarà applicato alle importazioni di acciaio e alluminio, sulle quali rimarrà in vigore la vecchia tariffa del 50%. La presidente della Commissione Europea Ursula Von der Leyen, che per firmare l’accordo si è recata in Scozia presso una centro golf di proprietà dello stesso Trump, ha detto che su questo tipo di materiali verrà concordato un sistema di “quote”, ossia con vari livelli di tariffazione via via crescenti.
Una vittoria per Donald Trump e un risultato deludente per l’Unione è l’interpretazione più diffusa di quanto concordato tra USA e UE: l’incremento dei dazi è un’iniziativa di Trump, che ha costretto gli interlocutori internazionali a negoziare. Nel caso dell’Unione – che, a differenza di altre grandi potenze, non ha un governo centrale che si esprime univocamente, ma rappresenta la volontà di 27 governi nazionali spesso con posizioni divergenti – ha chiuso le trattative ottenendo tutto ciò che voleva, senza nessuna contropartita.
D’altronde, dopo molti mesi di negoziati l’Unione ha evitato lo scenario peggiore, cioè il proseguire della guerra commerciale e l’imposizione di sovrattasse insostenibili, minacciate più volte da Trump. Allo stesso tempo ha accettato un accordo penalizzante e asimmetrico.
L’UE, infatti, non imporrà dazi sulle importazioni di merci dall’America e si è anche impegnata ad acquistare prodotti energetici statunitensi per 750 miliardi di dollari (circa 639 miliardi di euro) e a investire 600 miliardi di dollari (oltre 500 miliardi di euro) nel Paese. Questo patto iniquo arriva dopo altre importanti concessioni fatte agli Stati Uniti dai Paesi europei, come l’impegno ad alzare al 5 per cento del PIL la spesa militare nell’ambito della NATO e l’esenzione per le aziende statunitensi dalla nuova tassa globale sulle multinazionali (global minimum tax).
Ursula von der Leyen ha detto che la soglia del 15 per cento “non è da sottovalutare, ma è il meglio che potevamo ottenere”. È un livello in effetti inferiore a quanto minacciato da Trump ed è una soglia simile a quella concordata con altri Paesi, come il Giappone, le Filippine e l’Indonesia.
Come si decide sui dazi nell’UE
La negoziazione con i Paesi terzi
Il principale fattore che ha portato a un accordo discutibile con gli USA è la frammentazione interna dell’Unione e la difficoltà di trovare una linea comune tra 27 Paesi con economie anche molto diverse. Mentre alcuni governi chiedevano di adottare un approccio duro con Trump, come la Francia, altri come la Germania (dove le esportazioni verso gli Stati Uniti pesano parecchio sull’economia) chiedevano più cautela per evitare ritorsioni. L’Italia ha avuto un approccio cauto: la presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha provato a sfruttare i suoi buoni rapporti con Trump per ottenere un abbassamento dei dazi, senza riuscirci.
È necessario sottolineare che la presidente della Commissione europea non ottiene un “mandato a negoziare” con Paesi terzi in modo autonomo e diretto, ma opera all’interno di una procedura complessa che coinvolge principalmente il Consiglio dell’Unione europea e, in alcuni casi, il Parlamento europeo.
La procedura, disciplinata dall’articolo 218 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), ha inizio con una raccomandazione presentata dalla Commissione (o dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, per le questioni relative alla Politica Estera e di Sicurezza Comune – PESC) al Consiglio dell’Unione europea. Questa raccomandazione propone l’avvio di negoziati per un accordo internazionale.
Il Consiglio dell’Unione europea (composto dai ministri degli Stati membri competenti per materia) adotta una decisione che autorizza i negoziati e, al contempo, designa il negoziatore o il capo della squadra di negoziatori dell’Unione. Nella maggior parte dei casi, il negoziatore designato è la Commissione europea stessa, rappresentata dai suoi servizi o da un Commissario specifico, data la sua competenza nella politica commerciale e nelle relazioni esterne.
Una volta ottenuto il mandato e le direttive dal Consiglio, la Commissione europea (o l’Alto Rappresentante) conduce i negoziati con il Paese o l’organizzazione internazionale terzo. La Commissione è tenuta a informare regolarmente il Consiglio e il Parlamento europeo sullo stato di avanzamento dei negoziati, al termine dei quali, l’esecutivo comunitario presenta al Consiglio una proposta per la firma e la conclusione dell’accordo. Il Consiglio adotta una decisione che autorizza la firma dell’accordo e, successivamente, una decisione relativa alla sua conclusione (ratifica da parte dell’UE).
La presidente della Commissione (attraverso la Commissione stessa) è dunque il principale attore nella fase di negoziazione, ma il mandato a negoziare e l’autorizzazione finale all’accordo provengono dal Consiglio dell’Unione europea, che rappresenta gli Stati membri, con un ruolo di controllo e, in molti casi, di approvazione, da parte del Parlamento europeo.
In sintesi, l’accordo del 27 luglio è un passo importante per evitare una guerra commerciale più ampia, ma è solo un punto di partenza per ulteriori negoziati e richiede un processo di approvazione significativo all’interno dell’Unione.
L’Unione doganale
Per fare ulteriore chiarezza sulla politica dei dazi in vigore all’interno dell’UE, è importante delineare un quadro del funzionamento dell’Unione doganale, istituita nel 1968 con l’obiettivo di agevolare gli scambi per le imprese, abolendo le frontiere tra Stati membri dell’allora Comunità europea per quanto riguarda il commercio.
Secondo l’articolo 28 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in vigore dal 1° dicembre 2009 e che si applica all’Unione europea a 27 Stati, è imposto il “divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i Paesi terzi”.
Alle frontiere esterne, alle merci provenienti dagli Stati extra Ue si applica una tariffa doganale comune – stabilita dal Consiglio europeo su proposta della Commissione (articolo 31 TFUE) -, sommata alla tariffa integrata comunitaria (TARIC). Le merci che circolano liberamente all’interno dell’Unione devono essere conformi alle regole del mercato interno e alle disposizioni della politica commerciale comune. Viene garantita dalla disciplina europea l’applicazione uniforme delle norme da parte delle amministrazioni doganali degli Stati membri.
All’interno dell’Unione quindi, le autorità doganali di tutti i Paesi – in Italia è l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – collaborano come se fossero un’unica entità, applicando le stesse tariffe alle merci importate nel loro territorio dal resto del mondo, mentre non applicano tariffe fra di loro.
Il dazio doganale che proviene dalle merci importate nell’UE genera circa il 14% del bilancio totale dell’UE e rientra nelle “risorse proprie tradizionali”.
L’Unione europea ha concluso nel tempo una serie di accordi commerciali con Paesi terzi, nell’ottica di agevolare gli scambi: generalmente, ai beni inclusi in questi accordi, si applicano tariffe preferenziali oppure non si applicano del tutto.
A regolare tutte le operazioni doganali che si svolgono all’interno dell’Unione europea è il Codice doganale dell’Unione (CDU), Regolamento (UE) 952/2013, in vigore dal 1° maggio del 2016: il testo stabilisce le norme e le procedure generali applicabili alle merci introdotte o prelevate dal territorio doganale.
Conclusioni
Il contesto politico e le differenze di rapporti con gli Stati Uniti tra i 27 Paesi membri, le procedure europee di negoziazione con i Paesi terzi e le caratteristiche dell’Unione doganale sono elementi fondamentali per comprendere come si sia arrivati a un accordo che ha scontentato molti e che somiglia a una resa. L’accordo sui dazi tra Ue e Stati Uniti è “il migliore che potevamo ottenere” ed è sicuramente “meglio di una guerra commerciale”. Così Maroš Šefčovič, commissario europeo al Commercio, ha commentato l’intesa, all’indomani della stipula. Se avessimo negoziato dopo, ci saremmo seduti al tavolo da una posizione di maggiore debolezza”.
