Nella commissione Agricoltura di Montecitorio è in corso l’esame referente in seconda lettura del disegno di legge sulla produzione e vendita del pane (qui il testo), a prima firma del presidente della stessa commissione del Senato (la 9°, che si occupa di Industria, Commercio e Agricoltura) Luca De Carlo di Fratelli d’Italia e sottoscritta anche da numerosi componenti del suo partito compreso il capogruppo Lucio Malan, da esponenti di Forza Italia e di Noi Moderati. Era stato approvato lo scorso 28 aprile dall’Aula del Senato in prima lettura per alzata di mano (non è noto quindi chi abbia votato a favore, ma le opposizioni avevano annunciato che si sarebbero astenute) dopo un lungo iter parlamentare iniziato il 16 dicembre 2022, solo due mesi dopo l’inizio della Legislatura attualmente in corso.
I contenuti del disegno di legge
L’obiettivo dichiarato del disegno di legge è rendere più chiare le informazioni fornite ai consumatori e distinguere meglio il pane fresco da altri prodotti da forno, come quelli ottenuti da impasti congelati o da pane parzialmente cotto. È composto da 18 articoli e definisce diverse categorie di prodotti: stabilisce cosa può essere chiamato “pane fresco”, disciplina l’uso delle diverse denominazioni commerciali e introduce definizioni specifiche per il lievito, la pasta madre, i grissini e il pane a lunga conservazione.
Una delle novità principali riguarda proprio la definizione di pane fresco. Il testo prevede che questa denominazione non possa essere utilizzata per prodotti commercializzati oltre 24 ore dopo il completamento del processo produttivo, indipendentemente dalle modalità di conservazione. Quanto all’etichettatura, per il pane ottenuto da cottura parziale, surgelato o preparato con particolari ingredienti dovranno essere utilizzate denominazioni specifiche, in modo da rendere più riconoscibile il tipo di prodotto acquistato.
Vengono poi definite le diverse tipologie di pane in base alle farine utilizzate e vengono introdotte norme specifiche sui grissini. Per questi ultimi sarà consentito l’utilizzo di ingredienti aggiuntivi come spezie, erbe aromatiche e semi.
Una parte del provvedimento riguarda anche i lieviti distinguendo tra lievito fresco, crema di lievito e lievito secco, e stabilendo per ciascuna categoria requisiti relativi all’umidità, alla vitalità delle cellule e al potere fermentativo. Mentre la pasta madre, o lievito naturale, viene definita come un impasto di acqua e farina sottoposto a fermentazione naturale attraverso successivi rinfreschi.
Il disegno di legge introduce alcune novità anche per i panifici, i cui titolari potranno vendere sfusi i prodotti di propria produzione destinati al consumo immediato all’interno dei locali dell’attività, purché siano rispettate le norme igienico-sanitarie e senza svolgere attività di somministrazione assistita, che prevede il servizio al tavolo o la predisposizione di un’organizzazione come buffet e tavoli. Per quanto riguarda l’esposizione dei prodotti, il pane fresco dovrà essere collocato separatamente da quello ottenuto da pane parzialmente cotto o da prodotti intermedi di panificazione, siano essi surgelati o meno. Il pane senza glutine dovrà invece essere esposto in scaffali separati e non accessibili direttamente al pubblico.
Tra le altre disposizioni previste dal testo ci sono iniziative per la valorizzazione delle produzioni italiane e l’istituzione di una “Festa del pane”.
Un iter travagliato
Il Parlamento aveva provato a intervenire sulla materia anche nell’autunno del 2018, all’inizio della scorsa Legislatura, con un ddl del Movimento 5 stelle a prima firma del senatore Francesco Mollame, al quale era stata abbinata una proposta del PD. Tra l’ottobre del 2018 e il gennaio del 2019 la commissione Industria del Senato ha svolto un lungo ciclo di audizioni sui provvedimenti, che ha portato all’adozione di un testo base frutto di un accordo tra PD e M5S. Dopo la presentazione degli emendamenti, avvenuta nel marzo del ‘19, l’iter legislativo ha visto un primo stop fino al febbraio 2020, quando è stata manifestata la necessità di ascoltare in audizione la Commissione per il Mercato interno del Parlamento europeo sul tema della protezione dei consumatori, considerato evidentemente potenziamente critico. L’audizione non è però mai avvenuta e, causa COVID, l’esame del testo è ripreso solo nell’aprile del 2021, quando alla luce di alcuni rilievi della commissione Affari costituzionali, che chiedeva semplificazioni normative, è stato adottato un nuovo testo unificato, sul quale è stato presentato un fascicolo di emendamenti, il cui esame non è però mai iniziato, poiché il testo ha visto un ulteriore stop, questa volta definitivo, nel settembre del ‘21.
Nel dicembre del 2022, dopo due mesi dall’inizio della Legislatura attualmente in corso, Fratelli d’Italia ha presentato al Senato una proposta di legge a prima firma di Luca De Carlo che ricalcava integralmente i contenuti del testo unificato a cui si era arrivati nel luglio del 2021. Il ddl ha iniziato l’esame nel gruppo di lavoro presieduto dallo stesso De Carlo nel marzo del ‘23. Il provvedimento ha subìto però diversi stop, il primo dei quali tra agosto 2023 e marzo 2024 – dopo che è stato svolto un ciclo di audizioni e presentato il fascicolo degli emendamenti – a causa dell’assenza della relazione tecnica del ministero delle Imprese chiesta dalla commissione Bilancio del Senato, trasmessa la quale la 9° di Palazzo Madama ha dovuto elaborare un nuovo testo base per recepire le indicazioni ministeriali, cosa avvenuta solo nel maggio 2025, dopo un’ulteriore sospensione dei lavori durata più di un anno. Il 13 maggio del ‘25 il gruppo di lavoro ha dunque presentato un nuovo testo base, nel quale “si recepiscono le indicazioni di natura tecnica del dicastero, si aggiorna la normativa e si seguono i suggerimenti delle commissioni consultate”, come spiegato in commissione da De Carlo. Tra le novità, ha spiegato ancora il presidente del gruppo di lavoro, “la soppressione dell’articolo 3 sulle caratteristiche del pane, anche a seguito delle audizioni svolte, per pervenire ad un testo ampiamente condiviso; si aggiorna la normativa riportando in un unico testo di rango legislativo previsioni aventi forza diversa, abrogando disposizioni non più attuali ed evitando duplicazioni e si seguono i suggerimenti delle commissioni consultate”.
Il 28 maggio del 2025 sono stati presentati gli emendamenti al nuovo testo base, che il 25 giugno successivo è stato notificato alla Commissione europea per la procedura di verifica di compatibilità con il mercato interno. Tuttavia, a novembre ‘25, De Carlo ha fatto sapere che era stato prorogato all’8 dicembre 2025 il termine del periodo di astensione obbligatoria dall’adozione del testo nell’ambito della procedura di valutazione di conformità alle regole del mercato unico europeo, svolta dall’esecutivo UE. La sospensione dell’esame, che inizialmente doveva durare fino all’8 settembre, era dovuta all’emissione di un parere circostanziato sul disegno di legge italiano da parte dell’Austria, come previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva (UE) 2015/1535, che consente agli Stati membri di esprimere osservazioni sui provvedimenti adottati su tutto il territorio dell’Unione. Per superare alcune criticità rilevate dalla Commissione europea, ha spiegato De Carlo nella sussessiva seduta del gruppo di lavoro, che si è svolta il 7 gennaio del 2026, ”potrebbe essere necessaria la presentazione di alcuni emendamenti da parte della relatrice” – Anna Maria Fallucchi di FdI – “in linea con la risposta inviata dal ministero delle Imprese alle istituzioni europee”. Lo scorso 20 gennaio si è così sbloccato lo stallo con la presentazione delle proposte di modifica delle relatrice, che puntavano a recepire le indicazioni unionali. Alcune proposte di modifica sono state quindi varate dal gruppo di lavoro il 24 marzo, e il 31 dello stesso mese la Industria del Senato ha finalmente dato il via libera al provvedimento.
L’ok dall’Aula di Palazzo Madama è arrivato il 28 aprile, e il 30 dello stesso mese è stato trasmesso alla commissione Attività produttive della Camera per la seconda lettura. A Montecitorio il disegno di legge è stato abbinato a una proposta del presidente del gruppo di lavoro Alberto Gusmeroli (Lega), che tra l’altro legifera sull’impiego della denominazione di “pane fresco”, che viene riservata ai prodotti venduti entro 24 ore o al massimo 48 dalla fine della produzione, ottenuti con un processo continuo senza congelamento o uso di impasti o semilavorati surgelati. Come prevedibile, data la sua lunga gestazione, il testo base adottato è stato quello di De Carlo. L’ultimo passaggio parlamentare a Montecitorio è avvenuto lo scorso 27 maggio, quando in commissione Attività produttive è stato presentato il fascicolo degli emendamenti, ma molto probabilmente il testo non verrà modificato. Inoltre, secondo alcune indiscrezioni, l’esame del ddl potrebbe essere convertito dalla sede referente a quella legislativa, che consiste nella discussione e approvazione direttamente in commissione, senza passare per la discussione in Assemblea.
Le opinioni degli stakeholder
Per le associazioni di categoria, come Confartigianato Alimentazione e CNA Agroalimentare, il ddl rappresenta una “vittoria storica“. Secondo il presidente di Assipan-Confcommercio, Antonio Tassone, si tratta di “un passaggio importante verso un quadro normativo più moderno, chiaro e capace di valorizzare la qualità del pane italiano e il lavoro delle imprese del settore”. Gli artigiani vedono nel provvedimento il riconoscimento del valore del lavoro notturno e della maestria manuale, considerati svalutati da un mercato che a detta loro aveva equiparato il pane artigianale a quello industriale rigenerato.
I panificatori vedono il provvedimento come un contrasto alla “concorrenza sleale”, accogliendo con grande favore per esempio l’obbligo di separazione degli scaffali: ritengono che sia l’unico modo per far comprendere al consumatore il diverso valore (anche economico) tra un pane lievitato naturalmente e un prodotto industriale che ha subìto molteplici cicli di congelamento.
Dall’altro lato, invece, i rappresentanti della grande distribuzione organizzata hanno espresso fin dall’inizio dell’iter del provvedimento nel 2023 un giudizio complessivamente critico sul disegno di legge, ritenendo che diverse disposizioni risultino eccessivamente restrittive e orientate a favorire il solo comparto della panificazione artigianale, con effetti negativi sulla libera circolazione e commercializzazione dei prodotti da forno. In particolare, viene contestato l’obbligo di preconfezionamento del cosiddetto pane “dorato”, ottenuto tramie completamento della cottura di prodotti parzialmente cotti. Secondo le associazioni, si tratta di una prescrizione che risale a una normativa del 1967, ormai non più coerente con l’evoluzione delle tecniche produttive, delle modalità di vendita e delle abitudini di consumo. L’obbligo, oltre a non essere giustificato da esigenze igienico-sanitarie, comporterebbe un aumento dei costi operativi e dell’utilizzo di imballaggi, in contrasto con gli obiettivi di sostenibilità ambientale e di riduzione dei rifiuti promossi dalla normativa europea.
La GDO ha espresso le proprie criticità principalmente nel corso delle audizioni svolte presso la commissione Industria del Senato nel 2023. Successivamente non ha diffuso comunicati stampa sul tema né assunto posizioni pubbliche sul testo risultante dalle modifiche apportate nel corso dell’iter parlamentare.
Le organizzazioni a tutela dei cittadini, come Altroconsumo e Federconsumatori, apprezzano la trasparenza delll’informazione introdotta con il provvedimento. L’obbligo di etichettatura chiara è visto come un passo necessario per porre fine a una “pubblicità ingannevole” che durava da troppi anni.
Non manca però la preoccupazione che il costo maggiore degli adempimenti burocratici a carico dei distributori, unito alla possibile contrazione dei volumi di vendita del pane industriale, possa tradursi in un aumento dei prezzi finali per il consumatore, specialmente in un contesto di inflazione ancora sentita nel carrello della spesa.
Un settore spesso silente, quello dei produttori di semilavorati e surgelati per panificazione, ha espresso un cauto disappunto. La preoccupazione principale è che il messaggio veicolato dal disegno di legge possa creare un pregiudizio culturale verso tecnologie di conservazione che, secondo le aziende, permettono standard di sicurezza alimentare e di costanza qualitativa molto elevati.
Le regole sul pane negli altri Paesi europei
A differenza di quanto avviene per altri prodotti alimentari, nell’Unione europea non esiste una disciplina uniforme che definisca cosa possa essere commercializzato come “pane fresco”. Le norme europee si limitano soprattutto agli aspetti generali della sicurezza alimentare, dell’etichettatura e dell’informazione ai consumatori, lasciando agli Stati membri un ampio margine di intervento sulle denominazioni commerciali e sulle caratteristiche dei prodotti da forno.
Per questo motivo, nei diversi Paesi europei si sono sviluppate discipline nazionali differenti. In Francia, ad esempio, un decreto del 1993 riserva la denominazione di “pain de tradition française” al pane prodotto senza congelamento durante il processo di lavorazione e senza l’impiego di additivi, mentre la legge tutela anche la figura del panificio artigianale. In Spagna la normativa distingue il “pan común” dal “pan especial” e, dopo una riforma del 2019, disciplina in modo dettagliato le caratteristiche del pane integrale e di quello prodotto con lievito madre. In Germania non esiste una definizione legale di pane fresco, ma il settore è regolato da linee guida molto dettagliate elaborate dall’industria alimentare e dalle autorità di controllo, che classificano centinaia di varietà di pane in base agli ingredienti utilizzati. In Austria, Paese che durante l’esame del ddl italiano ha presentato un parere circostanziato nell’ambito della procedura europea di notifica, la normativa si concentra soprattutto sulla tutela delle denominazioni e sulla corretta informazione del consumatore.
La proposta italiana si inserisce quindi in una tendenza già presente in diversi Stati membri, che negli ultimi decenni hanno introdotto norme specifiche per distinguere il pane fresco da quello ottenuto tramite congelamento, cottura differita o altri processi industriali, con l’obiettivo di rendere più trasparenti le informazioni disponibili al momento dell’acquisto.
