La legge elettorale ricopre un ruolo centrale in un sistema democratico, rappresentando l’insieme di regole con cui sono assegnati ai singoli partiti i seggi in Parlamento in base ai voti ricevuti nelle urne. Nelle scorse settimane la questione è tornata quanto mai attuale: il 31 marzo la commissione Affari costituzionali della Camera ha iniziato l’esame della proposta di legge firmata dai capigruppo di maggioranza – Galeazzo Bignami (Fratelli d’Italia), Riccardo Molinari (Lega), Paolo Barelli (Forza Italia) e Maurizio Lupi (Noi moderati) – sulla riforma del sistema attualmente in vigore: il Rosatellum, dal nome del deputato di Azione Ettore Rosato (all’epoca del PD), uno dei principali sostenitori del testo approvato nel 2017, con il quale siamo andati a votare alle due ultime tornate. Già a partire dalle elezioni politiche del 2022 però, sia i partiti di centrodestra che sostengono il governo Meloni, sia quelli di centrosinistra, discutono su come cambiare questa legge, che negli anni ha mostrato diverse criticità.
La proposta di legge della maggioranza
La proposta attualmente all’esame della Camera intende superare l’attuale sistema elettorale per introdurne uno interamente proporzionale con premio di maggioranza. Prevede il superamento dei collegi uninominali previsti dal Rosatellum in favore di un sistema interamente proporzionale con premio di maggioranza alla coalizione che superi il 40% dei voti, e il ballottaggio tra le liste che ottengano tra il 35% e il 40% dei voti per l’assegnazione del premio. L’obiettivo dichiarato è quello di consentire la formazione di una maggioranza solida, alla base di un esecutivo duraturo: da qui il nome con il quale giornali, televisione, social hanno chiamato il nuovo sistema dal giorno in cui se ne è iniziato a parlare: Stabilicum. È dal 1993, con il noto Mattarellum (di cui fu promotore l’attuale Presidente della Repubblica Sergio Mattarella), che si fa ricorso al latino maccheronico per identificare le leggi elettorali che si sono succedute nel tempo.
L’articolo 1 – che disciplina il sistema elettorale per la Camera dei deputati – stabilisce che i seggi sono ripartiti tra le liste e le coalizioni con metodo proporzionale, con l’eventuale attribuzione di un premio di governabilità pari a 70 seggi complessivi a favore della coalizione o della lista singola che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi a livello nazionale e che abbia ottenuto almeno il 40% dei voti espressi in un primo turno di votazione, o a seguito del ballottaggio. Se questa soglia non viene raggiunta, è previsto lo svolgimento di un turno di ballottaggio nazionale tra le due liste o coalizioni più votate che hanno ottenuto almeno il 35% dei voti validi. La lista o coalizione che ottiene il maggior numero di voti nel ballottaggio riceve il premio di governabilità. Nel caso in cui nessuna delle due condizioni sia soddisfatta, il sistema procede alla distribuzione dei seggi secondo criteri proporzionali senza attribuzione del premio. La soglia di sbarramento è al 3% (come quella attuale), o, se la lista rappresenta minoranze linguistiche, almeno il 20% nella Regione a statuto speciale. La proposta prevede comunque l’eccezione del cosiddetto ripescaggio: nelle coalizioni che ottengono almeno il 10% dei voti partecipa alla distribuzione dei seggi anche la prima lista che non ha ottenuto il 3%.
Con un decreto del Presidente della Repubblica saranno poi effettuate: l’assegnazione del numero dei seggi alle singole circoscrizioni di cui alla tabella A e la distribuzione tra le circoscrizioni di un numero complessivo di settanta seggi, come premio di governabilità. Un altro DPR stabilirà che l’eventuale turno di ballottaggio si terrà nella seconda domenica successiva a quella di convocazione dei comizi.
Ogni elettore disponne di un voto da esprimere su un’unica scheda con il contrassegno di ciascuna lista, corredato dai nomi dei candidati nel collegio plurinominale e di quelli delle liste circoscrizionali presentate per l’eventuale attribuzione del premio di governabilità . Al momento del deposito del contrassegno e delle liste, i partiti devono presentare anche il proprio programma elettorale, indicando il nome e cognome del candidato alla carica di Presidente del Consiglio (e non più solo il capo della forza politica). Nel caso di liste collegate tra di loro, queste dichiarano obbligatoriamente lo stesso nome.
Ciascuna lista deve presentare candidature in almeno un terzo delle circoscrizioni. I partiti che hanno presentato liste di candidati per l’attribuzione dei seggi nei collegi plurinominali di tutte le circoscrizioni del territorio, presentano anche, in ciascuna circoscrizione, liste di candidati circoscrizionali per l’attribuzione del premio di governabilità. In caso di coalizione di liste, le liste circoscrizionali sono le stesse per la coalizione nel suo complesso e sono presentate congiuntamente dalle liste coalizzate.
L’articolo 2 disciplina la legge elettorale per l’elezione dei senatori. Viene attribuito un premio di governabilità pari a trentacinque seggi complessivi alla lista o alla coalizione di liste che abbia conseguito il maggior numero di voti validi a livello nazionale, purché abbia ottenuto almeno il quaranta per cento dei voti validi. Al Senato la soglia nazionale del 3% per le liste di coalizzate è riprodotta, ma la clausola territoriale è più ampia rispetto alla Camera: è sufficiente il 20% in almeno una regione, e non solo quindi in quelle a Statuto speciale. Inoltre, per il Senato le circoscrizioni sono divise a livello regionale, anche per quanto riguarda la liste da presentare per il premio di maggioranza, a differenza della Camera dove
In ogni caso, in entrambe le Camere il premio di maggioranza non può superare il 15% dei seggi, rispettando la soglia massima di 230 seggi alla Camera e 114 al Senato.
Il sistema elettorale vigente: il “Rosatellum”
L’attuale legge elettorale, a differenza di quello proposto dal centrodestra, è un sistema misto: prevede che i cinque ottavi dei seggi – suddivisi in collegi plurinominali – siano assegnati con sistema elettorale proporzionale (con sistema dei quozienti interi e dei maggiori resti), mentre i restanti tre ottavi con sistema maggioritario, per questi ultimi si intende eletto colui che ottiene la maggioranza dei voti. E’ prevista una soglia di sbarramento al 3% per i singoli partiti che sono coalizzati o meno a livello nazionale, mentre per le coalizioni è del 10%. Al Senato sono ammesse alla ripartizione anche le liste che hanno ottenuto il 20% dei voti in almeno una regione. Le altre due differenze della proposta del centrodestra rispetto al Rosatellum sono l’assenza del premio di maggioranza e dell’eventuale ballottaggio.
L’evoluzione normativa dal 1948
In Italia dal 1948 ad oggi – differentemente ad altri Paesi con sistemi elettorali più “stabili” nel tempo – si sono succedute 4 leggi elettorali, se escludiamo da questo conteggio la breve parentesi della cosiddetta Legge truffa (leggi più avanti) e l’Italicum, mai applicato. Per oltre 40 anni, in particolare dal 1948 – se escludiamo il sistema adottato per l’Assemblea costituente – al 1993, il Parlamento nazionale è stato eletto con sistema proporzionale puro. Dal 1993 ad oggi invece si sono succedute 3 differenti leggi elettorali.
Originariamente per la Camera il sistema adottato era di tipo proporzionale e prevedeva l’attribuzione dei seggi a liste di candidati concorrenti nelle 32 circoscrizioni in cui era, allora, suddiviso il territorio nazionale. Una prima assegnazione dei seggi alle liste veniva fatta in ambito circoscrizionale, con il metodo del quoziente corretto, quelli non assegnati nella circoscrizione confluivano nel collegio unico nazionale e venivano ripartiti tra le liste – con il metodo del quoziente intero e dei maggiori resti – tra le liste che avessero ottenuto nella circoscrizione almeno un quoziente. Al Senato invece il sistema era formalmente differente, il territorio di ogni Regione veniva suddiviso in tanti collegi uninominali quanti dovessero essere i senatori da eleggere. Il collegio era attribuito al candidato che otteneva più del 65% dei voti validi del collegio, nel caso in cui nessun candidato avesse raggiunto il quorum i seggi erano attribuiti, nell’ambito della Regione, ai gruppi di candidati che si fossero presentati con lo stesso contrassegno, con il metodo d’Hondt (sistema proporzionale di ripartizione dei seggi che divide i voti totali di ciascuna lista per numeri interi consecutivi). Di fatto, se non in rare eccezioni, nessun partito raggiunse mai il quorum, quindi nella sostanza il sistema elettorale applicato al Senato era quello proporzionale.
Una breve parentesi nel corso della cosiddetta Prima Repubblica (1946-1994), come accennato precedentemente, fu rappresentata dalla Legge truffa, approvata nel 1953, introduceva alla Camera un sistema elettorale in senso maggioritario per ridurre l’instabilità dei governi di coalizione. La legge assegnava un premio di maggioranza, pari al 65% dei seggi parlamentari, ai partiti apparentati che superavano il 50% più uno dei voti validi. Alle elezioni del 7 giugno 1953 la Democrazia Cristiana, il Partito Socialista Democratico Italiano, il Partito Liberale e il Partito Repubblicano ottennero però solo il 49,8% dei voti e quindi il premio di maggioranza non scattò. La legge venne abrogata l’anno successivo. Dal 1954 al 1992 si tornò quindi al sistema proporzionale.
Gli anni ’90 hanno segnato uno spartiacque decisivo nella storia italiana: la fine della Prima Repubblica ha innescato un profondo mutamento del panorama politico e istituzionale, caratterizzato dal crollo dei partiti tradizionali, l’avvento di nuove formazioni e la trasformazione del sistema elettorale. A seguito di due referendum abrogativi, che si sono svolti rispettivamente nel 1991 e nel 1993, sono state abolite le preferenze multiple e la componente proporzionale della legge elettorale del Senato. Nel 1993 è stata quindi approvata una nuova legge elettorale: il cosiddetto Mattarellum (dal nome del suo ideatore, l’atuale capo dello Stato), che prevedeva un sistema elettorale misto dove era prevalente la componente maggioritaria. In particolare il 75% dei seggi era attribuito con sistema maggioritario a turno unico, mentre il 25% con sistema proporzionale con liste bloccate. Lo sbarramento era al 4%. Questo sistema fu nuovamente cambiato nel 2005 con un sistema elettorale diametralmente opposto, comunemente noto come legge Calderoli o Porcellum, che assegnava i seggi in maniera proporzionale, senza la possibilità per gli elettori di esprimere preferenze e prevedeva un premio di maggioranza del 55% dei seggi alla lista o coalizione che avesse ottenuto il maggior numero di voti, indipendentemente dalla percentuale di consensi ottenuti. Dopo anni di polemiche e tentativi di abrogazione – anche attraverso ben tre referendum che si tennero nel 2009 e che non raggiunsero il quorum – nel dicembre 2013 la Corte costituzionale dichiarò l’incostituzionalità parziale della legge, sanzionando la lunghezza eccessiva delle liste bloccate e l’assenza di una soglia minima di voti necessaria a far scattare il premio di maggioranza. Nonostante la legge risultasse comunque applicabile, il Legislatore decise di intervenire con il cosiddetto Italicum, che fu approvato il 4 maggio 2015 – si trattava di un provvedimento adottato in funzione del combinato disposto con la riforma costituzionale Renzi-Boschi che tra le diverse novità avrebbe portato alla trasformazione del Senato in Assemblea non elettiva di rappresenza delle Regioni. La riforma, come è noto, fu respinta dagli elettori con il referendum del 4 dicembre 2016 e portò, il giorno seguente alla vittoria del NO con il 59% dei voti, e alle dimissioni di Matteo Renzi, allora presidente del Consiglio. La legge aveva l’obiettivo di favorire un sistema politico bipolare con pochi grandi partiti e prevedeva per la Camera un sistema proporzionale con premio di maggioranza di 340 seggi alla lista che avrebbe ottenuto su base nazionale almeno il 40% dei voti validi. Nel caso in cui nessuna lista avesse raggiunto questa percentuale si sarebbe svolto un ballottaggio tra le due più votate. Questo provvedimento elettorale – sulla quale si pronunciò la Corte costituzionale dichiarando incostituzionali alcune parti – non fu mai applicata e in seguito, sul finire della XVII Legislatura (2013-2018), si giunse all’approvazione della legge di Rosato oggi vigente.
Um quadro dei sistemi elettorali europei
Guardando alle esperienze degli altri Paesi europei, il primo sistema elettorale che prendiamo in rassegna è quello della Francia. Occorre evidenziare come la forma di governo francese presenti delle peculiarità: oltre all’elezione dell’Assemblea nazionale (la Camera bassa), i cittadini sono anche chiamati ad eleggere direttamente il Presidente della Repubblica che gode di importanti attribuzioni e lo rende, insieme al Primo ministro, che ottiene invece la fiducia dalla Camera, partecipe – e in alcuni ambiti protagonista – del potere esecutivo. Si tratta di un sistema maggioritario a doppio turno (majority) con collegi uninominali. Alla Camera sono eletti al primo turno i candidati che ottengono contemporaneamente la maggioranza assoluta dei voti e un numero di preferenze almeno pari al 25% degli elettori iscritti. Se non si verificano queste condizioni, è previsto un secondo turno a cui partecipano i candidati che hanno ottenuto un numero di voti almeno pari al 12,5% degli elettori iscritti. Il Senato è eletto, invece, a suffragio indiretto tramite un collegio ristretto di “grandi elettori” provenienti dagli enti locali. Il Presidente della Repubblica è eletto con sistema maggioritario a doppio turno. Se raggiunge la maggioranza assoluta dei voti espressi è immediatamente eletto al primo turno, altrimenti si procede a ballottaggio il quattordicesimo giorno successivo.
Anche il Regno Unito adotta un sistema maggioritario, ma di tipo plurality: alla Camera dei comuni (la Camera bassa) è adottato un sistema first-past-the-post, “chi vince piglia tutto”, ovvero il candidato che ottiene più voti in un collegio vince il seggio, senza necessità di raggiungere la maggioranza assoluta.
Diverso, invece, è il sistema elettorale della Spagna: il Congreso de los diputados (la Camera bassa) adotta un sistema proporzionale, con liste bloccate e sbarramento al 3% su base circoscrizionale (provinciale). Tuttavia l’adozione di circoscrizioni piccole e l’impiego del metodo d’Hondt (un sistema proporzionale di ripartizione dei seggi, ideato dal giurista belga Victor D’Hondt nel 1878) producono effetti maggioritari, favorendo la sovrarappresentazione dei partiti maggiori. Il Senato spagnolo possiede un numero variabile di membri in parte eletti direttamente con sistema maggioritario corretto, in parte indirettamente dalle singole autonomie locali.
La Germania adotta per il Bundestag (la Camera bassa) un sistema misto: metà delle componenti è eletta impiegando un sistema maggioritario a turno unico con una soglia di sbarramento al 5%, l’altra con metodo proporzionale. Tuttavia, nel complesso il sistema funziona come proporzionale in quanto il numero totale dei seggi spettanti a ciascuna lista è stabilito con metodo proporzionale. Nell’ambito dei seggi attribuiti al partito sono poi eletti i candidati che hanno prevalso nei collegi uninominali.
Letture
I sistemi elettorali – Gianfranco Pasquino
I sistemi elettorali dal dopoguerra ad oggi – Paolo Becchi e Giuseppe Palma
Il sistema di elezione del Parlamento nazionale. L’evoluzione normativa e la disciplina vigente – Servizio studi di Camera dei Deputati e Senato
Il funzionamento dei sistemi elettorali in Europa – Servizio studi della Camera dei Deputati
