Il quadro normativo italiano
Il sistema del “vuoto a rendere” si inserisce nel più ampio paradigma del Sistema di deposito cauzionale (Deposit Return System-DRS). In questo modello, il consumatore versa una cauzione all’acquisto di un imballaggio (vetro, plastica PET o alluminio), che gli viene restituita integralmente alla riconsegna del vuoto presso i punti vendita o presso gli appositi centri di raccolta. L’obiettivo è duplice: incentivare il riutilizzo e massimizzare la qualità del riciclo.
L’architrave della normativa italiana è l’articolo 219-bis del Testo Unico Ambientale. Introdotto con la legge 221/2015 (Disposizioni in materia ambientale e per la green economy) e modificato più volte, prevede la possibilità per gli operatori economici (come gli esercenti commerciali) di istituire sistemi di restituzione con cauzione, tramite la stipula di accordi e contratti di programma. I sistemi di vuoto a rendere, stabilisce l’articolo, si applicano agli imballaggi in plastica, in vetro e in metallo utilizzati per acqua e per altre bevande.
Il decreto del ministero dell’Ambiente (oggi MASE) n. 142 del 3 luglio 2017 ha disciplinato la prima sperimentazione nazionale su base volontaria del vuoto a rendere. L’ambito di applicazione sono le bottiglie di birra e di acqua minerale (0,20 – 1,5 litri) servite in alberghi, ristoranti e bar (canale HoReCa). I risultati numerici della sperimentazione sono stati limitati soprattutto a causa della complessità logistica riscontrata dai piccoli esercenti e il monitoraggio effettuato dal ministero ha permesso di comprendere che il sistema cauzionale non può reggersi solo sulla buona volontà, ma necessita di un’infrastruttura normativa, capace di gestire i flussi finanziari delle cauzioni.
Il motore del cambiamento normativo attualmente in corso è il regolamento UE 2025/40 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggi (Packaging and Packaging Waste Regulation PPWR), approvato in via definitiva a cavallo tra il 2024 e il 2025, in vigore dall’11 febbraio 2025 con la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e applicabile a partire dal 12 agosto 2026. Il regolamento, all’articolo 50, impone agli Stati membri l’istituzione di sistemi di deposito cauzionale obbligatori entro il 1° gennaio 2029 per le bottiglie di plastica monouso e i contenitori in metallo (fino a 3 litri): il 90% di questi prodotti immessi sul mercato dovranno essere coperti dal sistema DRS. In sede di approvazione del regolamento, l’Italia, che raggiunge tassi di raccolta differenziata molto alti, tramite il ministero dell’Ambiente guidato da Gilberto Pichetto Fratin ha cercato di negoziare deroghe, ma nelle sedi unionali la pressione per un’armonizzazione europea è rimasta molto alta.
L’obbligo di recepimento del regolamento nell’ordinamento italiano è sancito dal disegno di legge di delegazione europea per il 2025, approvato in via definitiva dal Senato lo scorso 11 marzo e atteso ora sulla Gazzetta ufficiale: l’articolo 14 stabilisce che il governo è delegato ad adottare, entro otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento, di cui fanno parte quelle sul vuoto a rendere – alle quali però nel ddl non è presente nessun riferimento esplicito. La scadenza del 12 agosto 2026 fissata dal regolamento sarà molto probabilmente mancata, considerando che la legge di delegazione non è ancora in vigore e che il governo ha fissato un termine di otto mesi per approvare i decreti. Durante l’esame referente in seconda lettura del ddl, i senatori Filippo Sensi del PD e Pietro Lorefice del M5S hanno presentato due emendamenti – che sono stati respinti – per aggiungere all’articolo 14 il criterio di delega secondo cui il governo avrebbe dovuto introdurre uno specifico sistema di deposito cauzionale su bottiglie di plastica e lattine per bevande, allo scopo di massimizzarne il riciclo e garantire il conseguimento degli obiettivi previsti dall’articolo 50 del regolamento.
Nel settembre 2025 è stata depositata alla Camera e assegnata in sede referente alla commissione Ambiente – l’esame però non è mai iniziato – la proposta di legge di Silvia Roggiani del PD, l’unica iniziativa organica sul vuoto a rendere presentata durante l’attuale Legislatura. Propone di istituire un sistema DRS nazionale per i contenitori monouso, con una delega al governo per definire la filiera di recupero. È molto difficile che la proposta possa andare avanti, in quanto presentata dall’opposizione e destinata a essere scavalcata dai provvedimenti del governo che dovranno attuare il regolamento.
Scenari
Durante un’audizione presso la commissione Bicamerale Ecomafie svolta a giugno 2025, il ministro dell’Ambiente Gilberto Pichetto Fratin, in riferimento alle norme contenute nel regolamento sugli imballaggi, ha commentato: “L’Italia non è contraria al deposito cauzionale per principio, ma per pragmatismo. Abbiamo investito miliardi in un sistema consortile che oggi ci pone ai vertici del riciclo in Europa. Il recepimento del regolamento PPWR deve avvenire con una gradualità che non metta in crisi i bilanci delle aziende del riciclo”.
Sempre durante un’audizione in commissione Ecomafie, svolta a inizio 2024, i rappresentanti del CONAI e di COREPLA si sono espressi sul tema. Ignazio Capuano, presidente del CONAI, ha evidenziato che “un DRS obbligatorio e generalizzato potrebbe sottrarre i flussi di materiale più pregiato (PET) ai consorzi, lasciando a questi ultimi solo i materiali più difficili e costosi da riciclare, con un conseguente aumento del contributo ambientale per le imprese”. Giovanni Cassuti, presidente di COREPLA, ha sottolineato come il riciclo meccanico italiano sia già oltre gli obiettivi per molti polimeri, suggerendo che il vuoto a rendere debba essere considerato un “complemento” per le zone a bassa performance di raccolta, piuttosto che un sostituto nazionale.
Le istanze a difesa del modello consortile sembrano dunque molto ben rappresentate. Il “punto di caduta” legislativo che si profila per i prossimi mesi, dovuto al fatto che l’Italia deve obbligatoriamente attuare il regolamento UE, dovrebbe perciò essere quello di un modello di DRS ibrido. È probabile che si introdurrà un obbligo per specifiche categorie (plastica monouso e alluminio) entro il 2027/2028, per anticipare la scadenza europea del 2029.
Il sistema andrà ad affiancarsi a quello consortile, rappresentanto in primis dal CONAI. Fino al 2024, la linea del governo (MASE) era di netta difesa dei consorzi contro le “imposizioni” di Bruxelles. Tuttavia, le prospettive normative suggeriscono una transizione verso un modello integrato: si delinea per i consorzi un ruolo come braccio logistico e gestore dei dati per il futuro sistema del vuoto a rendere. Un segnale di apertura verso l’innovazione è arrivato da Massimo Milani (segretario della commissione Ambiente della Camera e figura di spicco di Fratelli d’Italia), che ha dichiarato pubblicamente, durante il convegno “Riciclo: una sfida di valore” – che si è svolto il 23 luglio 2025 a Montecitorio – la necessità di “assumersi una responsabilità politica” valutando “seriamente” il sistema DRS per le bottiglie in plastica. È la prima volta che la forza trainante della maggioranza ammette che il solo riciclo tradizionale potrebbe non bastare per raggiungere i target UE al 2029.
A oggi, il ministero dell’Ambiente non si trova più a dover valutare l’opportunità di introdurre o meno un sistema di vuoto a rendere, ma deve ragionare su “come” farlo. Entro l’estate 2026, il governo dovrà emanare atti di coordinamento per recepire pienamente il regolamento PPWR. È difficile che si intenda introdurre un obbligo immediato di vuoto a rendere su tutto il territorio, mentre con tutta probabilità si lavorerà a una cornice normativa che definisca cosa si intende per “sistema di deposito cauzionale”, stabilendo i requisiti per i futuri gestori.
