La situazione attuale
Il 29 gennaio scorso con 122 voti favorevoli, 104 astenuti e nessun contrario è stata approvata dall’Aula della Camera la proposta di legge di Nazario Pagano di Forza Italia sulla rappresentanza di interessi, cioè sull’attività di lobby, che intende introdurre una regolazione generale di questo tipo di attività con l’obiettivo di aumentare la trasparenza nei rapporti tra decisori pubblici e soggetti privati. Il suo cammino prosegue ora al Senato, in commissione Affari costituzionali. Il testo a Montecitorio è stato abbinato ad altri quattro provvedimenti: due di maggioranza, rispettivamente della deputata di Forza Italia Isabella De Monte e di Naike Gruppioni di Fratelli d’Italia, e due di opposizione, presentati dal parlamentare del Movimento 5 Stelle Francesco Silvestri e dalla collega di Alleanza Verdi e Sinistra Luana Zanella.
La proposta di legge definisce la rappresentanza di interessi come attività professionale volta a influenzare l’elaborazione o la modifica di atti normativi o amministrativi e individua i soggetti coinvolti (rappresentanti di interessi, portatori di interessi e decisori pubblici). Il cuore del provvedimento è l’istituzione di un Registro pubblico unico presso il CNEL, obbligatorio per chi svolge attività di lobbying in modo professionale e continuativo, accompagnato da un sistema di vigilanza e sanzioni. Introduce anche obblighi di trasparenza, tra cui l’aggiornamento periodico degli incontri con i decisori pubblici e la rendicontazione delle attività svolte, insieme a limiti e requisiti per l’iscrizione al Registro (come l’esclusione di chi ha condanne per reati contro la pubblica amministrazione). Agli iscritti vengono riconosciuti anche diritti funzionali all’attività, come la possibilità di presentare contributi e proposte ai decisori pubblici nel rispetto delle regole di trasparenza.
Contemporaneamente, al Senato, il 23 luglio dello scorso anno è iniziato nella commissione Affari costituzionali l’esame di un disegno di legge della vicepresidente Maria Castellone del Movimento 5 stelle che ha gli stessi obiettivi: garantire trasparenza nei processi decisionali pubblici e rendere noti i soggetti influenti. Dal perimetro delle attività di lobbying sono escluse quelle giornalistiche, funzioni pubbliche ordinarie, attività politiche tutelate dalla Costituzione, rapporti coperti da segreto e rappresentanze sindacali o istituzionali. Qui il Registro pubblico è digitale ed è istituito presso l’Autorità garante della concorrenza e del mercato: l’iscrizione è obbligatoria per chi svolge lobbying professionale, con requisiti e cause di esclusione utili prevenire conflitti di interesse. I lobbisti iscritto dovranno aggiornare l’agenda degli incontri con i decisori pubblici e trasmettere una relazione annuale sull’attività svolta, rispettando un codice deontologico vincolante. La vigilanza è affidata al Comitato di sorveglianza sulla trasparenza dei processi decisionali pubblici che sarà istituito presso l’AGCM, e che sarà composto da tre membri (un magistrato della Cassazione, uno della Corte dei conti e un professore ordinario di materie giuridiche). Avrà il compito di gestire il Registro, controllare il rispetto della legge e del codice deontologico, pubblicare annualmente i dati delle attività dei lobbisti, redigere un rapporto sulle criticità e applicare sanzioni.
I primi tentativi di disciplina
L’Assemblea Costituente era consapevole che l’economia avrebbe bussato alle porte della politica, per questo fu creato il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), previsto dall’articolo 99 della Costituzione, con l’obiettivo di offrire una sede formale di dialogo tra sindacati, datori di lavoro e categorie produttive da un lato, governo e Parlamento dall’altro. Il risultato pratico fu deludente. Attivato solo nel 1957, il CNEL rimase un organo puramente consultivo e spesso marginalizzato, le lobby continuarono a operare nei corridoi dei ministeri e nelle segreterie di partito, evitando lo spazio pubblico che la Costituzione aveva immaginato, mentre i partiti monopolizzavano la mediazione degli interessi: DC, PCI e PSI gestivano le pressioni di agricoltori, operai e grandi industriali attraverso le loro correnti interne, rendendo superflua una legge che regolamentasse l’attività di lobbying.
Il punto di rottura arrivò a metà degli anni ’70, con la crisi economica e la fine del “miracolo italiano” che resero più pressanti le richieste di sindacati e industriali. In questo contesto, il deputato democristiano Antonio Sanese presentò la proposta di legge sul “Riconoscimento delle attività professionali di relazioni pubbliche”. L’impianto normativo non vedeva l’azione di pressione come un rischio, ma come una “funzione socialmente positiva”, necessaria allo sviluppo democratico, distinguendo nettamente queste attività dalla propaganda, e definendole come strumenti per fornire ai cittadini elementi di giudizio utili a compiere scelte libere e consapevoli. La proposta di Senese, così come quelle più recenti, introduceva l’obbligo di iscrizione a un elenco presso il ministero del Lavoro per chiunque operasse in modo continuativo nel settore ed estendeva l’obbligo di trasparenza anche alle organizzazioni, imponendo a imprese ed enti pubblici di segnalare al ministero i propri uffici di relazioni pubbliche.
Ispirata al Federal regulation of lobbying act statunitense del 1946, la proposta non arrivò mai al voto. Tre furono i principali ostacoli:
- instabilità politica: gli “Anni di Piombo” e i governi instabili spostarono l’attenzione su terrorismo e inflazione
- resistenza burocratica: la pubblica amministrazione temeva l’ingresso ufficiale dei privati nei processi decisionali
- veto dei partiti: riconoscere formalmente le lobby significava ammettere di non essere più gli unici mediatori, con conseguente perdita di potere politico.
Vent’anni di tentativi (1980-1999): dal corporativismo alla crisi del sistema politico
Negli anni Ottanta il sistema politico italiano vive una fase di transizione, segnata dal progressivo indebolimento del modello di mediazione partitica tradizionale. Il problema non è l’assenza di rapporti tra politica e interessi economici e sociali, ma la loro gestione attraverso canali opachi, spesso personali e non formalizzati. In questo contesto si collocal’intuizione del presidente del Consiglio Giovanni Spadolini – per due volte consecutive a palazzo Chigi, dal 28 giugno 1981 al 1° dicembre 1982 -, tra i primi a ipotizzare la creazione di un registro dei portatori di interessi presso la Presidenza del Consiglio, con l’obiettivo di sottrarre queste relazioni alla dimensione delle “stanze segrete”.
In seguito, durante i governi guidati dal leade socialista Bettino Craxi – il primo dal 4 agosto 1983 al 1° agosto 1986 e il secondo dal 1° agosto 1986 al 18 aprile 1987 – prende forma un tentativo di strutturare il dialogo con i grandi gruppi industriali strategici per il Paese. L’idea di fondo è che la rappresentanza degli interessi economici debba essere ricondotta a una dimensione regolata e pubblica, evitando che singoli gruppi possano acquisire un peso sproporzionato rispetto alle istituzioni statali.
Il passaggio agli anni Novanta coincide con lo scoppio di Tangentopoli, nome con cui viene definito il sistema di corruzione politica in cui molti partiti e amministratori pubblici ricevevano tangenti in cambio di appalti e favori, e della conseguente inchiesta Mani Pulite, avviata nel 1992 e condotta, tra gli altri, da Antonio Di Pietro, Gherardo Colombo e Piercamillo Davigo, che produce il crollo della Prima Repubblica. In questo clima di delegittimazione generale della politica, l’opinione pubblica tende a identificare ogni forma di relazione tra interessi privati e decisori istituzionali con pratiche corruttive, il termine “lobbista” assume progressivamente una connotazione negativa, diventando quasi sinonimo di corruttore. Il risultato è un paradosso normativo: mentre in altri ordinamenti occidentali si sviluppano registri pubblici, codici etici e obblighi di trasparenza, in Italia la risposta prevalente diventa quella penalistica. L’attenzione si concentra sulla repressione dell’illecito più che sulla regolazione dell’attività lecita.
Le principali proposte di legge presentate in questi vent’anni, mai approvate:
- del 1983 di Nino Cristofori (DC): tentativo di istituzionalizzare il dialogo tra decisori pubblici e gruppi di pressione per sottrarlo alle relazioni personali informali
- del 1987 di Nino Cristofori (DC): rafforzamento dell’idea di albo professionale e distinzione tra consulenza tecnica e pressione politica diretta
- del 1989 di Aldo Aniasi (PSI): introduzione esplicita del concetto di rappresentanza di interessi e centralità della trasparenza dei soggetti che interagiscono con Parlamento e Governo
- del 1992 di Aldo Aniasi (PSI): proposta di regolazione etica stringente, con obblighi di trasparenza su finanziamenti e contatti istituzionali
- del 1996 di Pierluigi Balocchi (Lega Nord): definizione del lobbying come forma di partecipazione democratica organizzata e previsione di strumenti strutturati di interlocuzione con il legislatore.
L’era dei regolamenti parziali
La perdurante mancanza di una legge sulla disciplina organica della rappresentanza degli interessi presso le istituzioni pubbliche lascia spazio a pratiche frammentarie, in cui ministeri e regioni iniziavano autonomamente a sperimentare strumenti di regolamentazione, dando vita a quella che viene definita l’“era dei regolamenti parziali”.
La Toscana, nel 2002, fu capofila di questa tendenza, approvando una legge regionale che disciplinava la rappresentanza di interessi e i meccanismi di trasparenza associati. Il provvedimento aveva l’obiettivo di rendere più chiaro chi influenzava le decisioni pubbliche e di definire regole minime per l’attività di lobbying. Seguendo questo esempio, altre regioni come Molise, Lombardia, Calabria, Puglia e Abruzzo adottarono proprie regole, ma con differenze significative: alcune limitarono la normativa agli incontri formali con le giunte o con i dirigenti regionali, altre ampliarono la disciplina anche agli atti amministrativi e ai procedimenti legislativi regionali.
Nel 2012 il ministero dell’Agricoltura, sotto la guida di Mario Catania (governo guidato da Mario Monti, 2011-2013) introdusse un Registro pubblico dei rappresentanti di interessi, diventando così il primo organismo nazionale a formalizzare un sistema di tracciamento dei lobbyisti presso un dicastero. Questa iniziativa ha avuto una ricaduta significativa: nel 2016 anche il ministero delle Imprese ha istituito un Registro della Trasparenza, nel quale vengono pubblicate, tra l’altro, le agende degli incontri con i portatori di interesse. A partire dal 2018, anche il ministero del Lavoro ha adottato un proprio registro di trasparenza, modellato su quello del MIMIT, con l’obiettivo di rendere pubblici i dati relativi alle relazioni con i rappresentanti di interessi.
I grandi “quasi ce l’abbiamo fatta”
Un passo importante, anche se non di carattere legislativo, si registra nel 2016 con le modifiche al Regolamento della Camera dei deputati: a pochi giorni di distanza l’una dall’altra, la Giunta per il regolamento approva il Codice di condotta dei deputati (12 aprile 2016) e un provvedimento di Regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera (26 aprile 2016).
Gli atti hanno origine da due proposte di modifica del Regolamento: quella di Paola Binetti dell’Unione dei Democratici Cristiani e di Michele Nicoletti del Partito democratico, finalizzate all’adozione di un codice etico dei parlamentari.
Il provvedimento di regolamentazione delle lobby tuttora in vigore prevede:
- l’istituzione presso l’Ufficio di presidenza della Camera, di un registro dei soggetti che svolgono professionalmente attività di relazione istituzionale nei confronti dei membri della Camera dei deputati presso le sue sedi;
- l’iscrizione nel registro di chiunque intenda svolgere attività di relazione istituzionale, rappresentando o promuovendo presso la Camera dei deputati interessi leciti;
- l’obbligo da parte degli iscritti al registro di presentare una relazione a cadenza annuale alla Camera che dia conto dei contatti posti in essere, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati;
- l’applicazione di sanzioni in caso di violazioni consistenti nella sospensione o cancellazione dal registro.
Questo strumento segna un progresso significativo in termini di trasparenza istituzionale e responsabilizzazione dei portatori di interesse, ma presenta due limitazioni fondamentali: la disciplina riguarda esclusivamente la Camera e non il Senato – dove il 10 giugno 2015 è stata presentata una proposta di modifica del Regolamento per l’adozione di un codice di condotta dei senatori, senza però giungere all’istituzione di un analogo registro – e non ha forza di legge nazionale, trattandosi di una norma interna alla Camera.
Il tentativo più strutturato e avanzato di introdurre una disciplina organica della rappresentanza di interessi in Italia si colloca tra il 2021 e il 2022, con la proposta di legge presentata da Maria Anna Madia del Partito democratico e abbinata aI testi di Silvia Fregolent di Italia viva e di Francesco Silvestri del Movimento 5 Stelle. Il testo unificato è stato approvato dall’Aula della Camera in prima lettura il 12 gennaio 2022 e trasmesso al Senato il 14 gennaio 2022, dove tuttavia l’iter si è interrotto a causa dello scioglimento anticipato delle Camere conseguente alla caduta del Governo Draghi. La proposta non si limita alla sola iscrizione dei portatori di interesse a un registro, ma introduce un quadro articolato di obblighi di trasparenza, tra cui la pubblicità degli incontri con decisori pubblici, la tracciabilità delle attività di rappresentanza svolte, la partecipazione regolata alle consultazioni pubbliche e la presentazione di relazioni periodiche.
Il contesto internazionale
In Francia, l’attività di lobbying è regolata sia dall’Assemblea nazionale, sia dal Senato attraverso codici di condotta e registri pubblici dei rappresentanti d’interessi. Presso l’Assemblea nazionale, i lobbisti devono iscriversi a un registro ufficiale, compilando un modulo che indica i settori rappresentati e sottoscrivendo il Codice di condotta. Analogamente, il Senato dispone di un registro pubblico e di regole deontologiche che vietano pratiche sleali o informazioni fuorvianti, mentre il mancato rispetto delle norme può comportare la revoca dell’accesso ai locali.
In Germania, il Bundestag richiede l’iscrizione annuale delle associazioni e dei loro rappresentanti in un registro pubblico, condizione necessaria per partecipare alle audizioni in commissione e per ottenere l’accesso al parlamentari. L’iscrizione richiede informazioni dettagliate sull’associazione, sui membri e sugli interessi rappresentati, ma non garantisce privilegi o diritto automatico a essere auditi. Il registro è pensato esclusivamente per trasparenza, mentre il Bundestag può invitare anche soggetti non registrati.
Nel Regno Unito, la disciplina delle lobby professionali è stabilita dal Transparency of lobbying, non-Party campaigning and trade union administration Act 2014, che istituisce un registro dei consultant lobbyists. Questi soggetti devono registrarsi per svolgere attività di lobbying remunerate nei confronti del governo o del parlamento, con obbligo di aggiornamento trimestrale dei clienti.
Negli Stati Uniti, il lobbying è riconosciuto come diritto costituzionale di petizione verso il governo, ma disciplinato per garantire trasparenza e prevenire conflitti di interesse. Il Lobbying Disclosure Act del 1995 e la sua riforma del 2007 (Honest Leadership and Open Government Act) impongono registrazione e rendicontazione dettagliata delle attività lobbistiche, dei clienti e dei finanziamenti ricevuti. La legge include restrizioni sui periodi successivi all’incarico pubblico (cooling-off period) e obblighi di disclosure su donazioni elettorali, mentre le violazioni possono comportare sanzioni pecuniarie e detentive.
Qui per approfondire il tema internazionale.
