Il 22 e 23 marzo 2026 si voterà il referendum popolare confermativo sulla legge costituzionale “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, approvata dal Parlamento senza però raggiungere la maggioranza qualificata dei due terzi, che introduce la separazione delle carriere dei magistrati e un nuovo modello disciplinare.
Il ricorso al referendum confermativo, che rientra nella procedura prevista dall’articolo 138 della Costituzione sulle modifiche alla Carta fondamentale, si è reso necessario poiché nella votazione finale la riforma ha ottenuto la maggioranza assoluta, ma non quella dei due terzi: 243 sì alla Camera e 112 al Senato. In questo caso non è richiesto il raggiungimento del quorum perché il referendum non serve a cancellare una legge esistente, ma interviene alla fine di un procedimento parlamentare già completato. Si tratta cioè di uno strumento di controllo che permette agli elettori di avere l’ultima parola su una riforma già approvata.
Il testo del quesito referendario, come riformulato dal decreto del Presidente della Repubblica pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 7 febbraio 2026, è il seguente:
«Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”?»
L’iter della legge costituzionale
Un disegno di legge che modifica la Costituzione, come quello sulla riforma della giustizia, deve essere approvato per due volte da ciascuna Camera, e nel secondo voto, che deve svolgersi dopo un intervallo di almeno tre mesi rispetto alla prima approvazione di entrambe le camere, il via libera sia della Camera, sia del Senato deve essere a maggioranza assoluta (cioè da parte del 50% più uno del totale di deputati e senatori).
- Il disegno di legge di riforma costituzionale della giustizia proposto dalla premier Giorgia Meloni e dal ministro della Giustizia Carlo Nordio, è stato approvato dal Consiglio dei ministri il 29 maggio del 2024.
- È approdato alla Camera il 13 giugno, 2024, l’esame è iniziato due mesi dopo, l’11 luglio e si è concluso in Aula il 16 gennaio 2025.
- Lo stesso giorno è stato trasmesso a Palazzo Madama. Anche in questo ramo del Parlamento l’iter è stato piuttosto lungo e il testo è passato all’Aula, senza essere stato approvato prima dalla commissione Affari costituzionali, ed è stato licenziato in seconda lettura il 22 luglio 2025.
- Il giorno seguente, il 23 luglio, è stato trasmesso nuovamente alla Camera per la prosecuzione dell’iter di revisione costituzionale. La seconda lettura a Montecitorio si è conclusa il 18 settembre 2025.
- Sempre il 18 settembre è stato trasmesso al Senato per il quarto ed ultimo passaggio. Il via libera definitivo dall’Aula del Senato in quarta lettura, con 112 voti a favore, 59 contrari e 9 astensioni è avvenuto il 30 ottobre 2025.
I contenuti
La legge ora in vigore e che sarà sottoposta a referendum prevede la separazione delle carriere dei magistrati in giudicanti, che si occupano appunto di giudicare gli imputati, e requirenti che si occupano delle indagini (i pubblici ministeri). Un’altra novità riguarda l’introduzione di una Alta corte disciplinare che dovrà controllare ed eventualmente sanzionare l’operato dei magistrati.
La riforma dispone anche l’istituzione di due Consigli superiori della magistratura (oggi ce n’è uno solo), uno giudicante e uno requirente, entrambi presieduti dal Capo dello Stato. Ne fanno parte di diritto, rispettivamente, il Primo presidente e il Procuratore generale della Corte di Cassazione. Gli altri componenti per entrambi i Consigli, sono selezionati secondo le seguenti modalità:
- un terzo è estratto a sorte da un elenco di professori ordinari di università in materie giuridiche e di avvocati con almeno quindici anni di esercizio, compilato dal Parlamento in seduta comune entro sei mesi dall’insediamento delle Camere;
- due terzi sono eletti rispettivamente tra i magistrati giudicanti e i magistrati requirenti, nel numero e secondo le procedure previste dalla legge.
Attualmente, il CSM ha una composizione ben definita: due terzi dei membri sono eletti dai magistrati ordinari e un terzo dal Parlamento in seduta comune. La riforma interviene anche sull’articolo 105 della Costituzione che descrive le funzioni del Csm. Viene assegnato a ciascuno dei due Consigli il compito di valutare la professionalità e i conferimenti di funzioni ai magistrati, che in pratica sostituisce la facoltà di promuoverli e di adottare provvedimenti disciplinari nei loro confronti, fino a oggi compito del Csm, ma assegnato con questo ddl a un nuovo organo: l’Alta Corte disciplinare che ha la funzione “di giurisdizione disciplinare verso i magistrati ordinari giudicanti e requirenti”. La Corte sarà composta da quindici giudici il cui mandato durerà 4 anni e non potrà essere rinnovato.
Le posizioni
Di separazione delle carriere si discute da molto tempo in Italia e intorno alla riforma si è sviluppato un ampio dibattito pubblico. Coloro che sono contrari – tra i quali gran parte dei giudici e le principali forze di opposizione (Partito Democratico e Movimento 5 Stelle) – reputano che la proposta di legge comprometta l’’indipendenza della magistratura e quindi della democrazia, andando a minare uno dei principi sui quali si fonda lo Stato di diritto: la separazione dei poteri.
Al contrario, il governo punta molto su questa riforma, considerata la soluzione a molti dei problemi della giustizia. La riforma è stata accompagnata da insinuazioni del governo contro la magistratura, accusata di complottare contro la maggioranza. In pratica magistratura e governo si accusano reciprocamente di voler incrinare l’altro potere per incrementare il proprio, il che va a esacerbare la conflittualità tra il centrodestra e la magistratura che va avanti da quando il leader era Silvio Berlusconi.
I sostenitori del “Sì”
Affermano che la riforma sia necessaria per superare un assetto istituzionale ritenuto da tempo squilibrato e non più adeguato alle esigenze di trasparenza, efficienza e responsabilità della magistratura. Il punto centrale della loro posizione è l’idea che l’attuale sistema non garantisca una distinzione sufficientemente chiara tra funzioni giudicanti e funzioni requirenti, né strumenti efficaci per evitare che dinamiche interne alla magistratura, soprattutto nell’ambito del Consiglio superiore della magistratura (CSM), possano creare condizionamenti, correntismi o fenomeni percepiti come autoreferenziali. Secondo questa prospettiva, il referendum rappresenterebbe un’occasione per intervenire in modo diretto su queste criticità, avviando un processo di riequilibrio che non sarebbe mai stato realizzato compiutamente attraverso la legislazione ordinaria.
Una delle argomentazioni più forti portate dai favorevoli riguarda il tema della separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri: a loro avviso, l’attuale modello, pur fondato sull’unità della magistratura come garanzia d’indipendenza, non evita possibili sovrapposizioni di ruoli o conflitti di interesse. Viene sostenuto che pubblico ministero e giudice debbano essere posti su piani strutturalmente distinti, ciascuno afferente al proprio Consiglio superiore, in modo da garantire che il giudice sia realmente terzo e non parte di un unico corpo professionale con chi esercita l’azione penale. La riforma, nella visione dei favorevoli, servirebbe quindi a rafforzare le garanzie per l’imputato e al tempo stesso a rendere più credibile la percezione di imparzialità del sistema, evitando che la vicinanza culturale e organizzativa tra PM e giudici influenzi – anche solo indirettamente – il corso dei processi.
Un’altra motivazione riguarda il ruolo del CSM, che spesso viene descritto come un organo fondamentale, ma in parte “bloccato” da logiche correntizie che condizionano nomine e carriere. Chi sostiene il “Sì” ritiene che una revisione costituzionale possa interrompere questi meccanismi, rivedendo la composizione degli organi di autogoverno e rendendo meno determinante l’appartenenza a una corrente nell’assegnazione degli incarichi. Secondo questa visione, il referendum agirebbe come leva per ridare centralità al merito, alla trasparenza nelle procedure e alla responsabilità individuale dei magistrati, limitando il peso delle dinamiche associative.
Un ulteriore argomento avanzato riguarda la responsabilità disciplinare: la posizione dei favorevoli è che oggi esista una difficoltà oggettiva a sanzionare comportamenti scorretti, impropri o non professionali. Pur riconoscendo che la disciplina dei magistrati debba essere rigorosa per evitare interferenze politiche, i sostenitori del “Sì” affermano che l’attuale assetto non garantisce un equilibrio adeguato: i meccanismi di autogoverno – dicono – tendono a proteggere maggiormente la corporazione rispetto all’interesse generale. Una riforma costituzionale servirebbe dunque a rendere più efficace il sistema disciplinare, rafforzando la fiducia dei cittadini nella credibilità della giustizia e aumentando la percezione di responsabilità da parte di chi esercita funzioni così rilevanti.
Ccentrale è anche il tema dell’efficienza. I sostenitori affermano che la giustizia italiana soffre di tempi eccessivamente lunghi, carichi arretrati significativi e un’organizzazione interna spesso farraginosa. Una riforma costituzionale può rappresentare la base per interventi organizzativi più incisivi, riducendo la frammentazione delle funzioni, chiarendo confini e responsabilità, e introducendo meccanismi più moderni di gestione delle risorse umane e dei procedimenti. Pur sapendo che il referendum non risolve da solo il problema dei tempi della giustizia, i sostenitori del “Sì” lo considerano un presupposto indispensabile per qualsiasi ulteriore intervento strutturale.
Infine, il fronte dei favorevoli alla riforma insiste sull’importanza simbolica e politica del referendum come strumento di riequilibrio istituzionale. Dal loro punto di vista, intervenire a livello costituzionale è un atto di “rilegittimazione” del rapporto tra cittadini e magistratura: non un attacco all’indipendenza dei giudici, ma un tentativo di rafforzarne l’autorevolezza attraverso regole più chiare, più rigorose e più stabili.
I sostenitori del “No”
I contrari alla riforma partono da un presupposto comune: la necessità di preservare l’indipendenza della magistratura da qualsiasi rischio di interferenza del potere politico o di altre pressioni esterne. Nella loro interpretazione, la riforma proposta mette in discussione un equilibrio che, pur con difetti e storture, ha garantito per decenni un argine solido contro gli abusi di potere e ha permesso al pubblico ministero di esercitare l’azione penale senza condizionamenti. La principale preoccupazione è che la riforma finisca per indebolire le garanzie fondamentali poste alla base dello stato di diritto, aprendo varchi a potenziali controlli politico-istituzionali sulle carriere, sulle nomine e persino sull’esercizio dell’azione penale.
Uno dei punti più sensibili per i sostenitori del “No” riguarda la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri: pur riconoscendo i problemi legati al correntismo e alle dinamiche interne del CSM, il fronte dei contrari ritiene che la creazione di due carriere completamente autonome – con organi di autogoverno separati – rischierebbe di minare l’unità della magistratura, che storicamente ha rappresentato una garanzia di indipendenza. La preoccupazione è che, una volta separate le carriere, il pubblico ministero possa diventare più esposto all’influenza del potere esecutivo, perché si troverebbe privo della protezione derivante dall’appartenenza a un unico corpo professionale con i giudici. In questa prospettiva, l’indipendenza del PM non sarebbe più “rafforzata” dalla contiguità culturale e organizzativa con la funzione giudicante, e il rischio di una politicizzazione dell’azione penale diventerebbe più concreto.
Un’altra critica rilevante riguarda la riforma del CSM. Pur ammettendo che il sistema attuale non è esente da problemi, i sostenitori del “No” ritengono che una revisione equilibrata debba passare attraverso leggi ordinarie o riforme organiche condivise, non attraverso una modifica della Costituzione. Temono inoltre che la riforma possa generare un indebolimento dell’autogoverno dei magistrati, lasciando spazio a interferenze esterne nelle nomine e nelle carriere, proprio sulle leve più delicate del sistema.
Centrale nel discorso dei contrari è anche l’argomento secondo cui la riforma non risolverebbe i problemi reali della giustizia, che risiedono soprattutto nella carenza di personale amministrativo, nella lentezza dei processi, nell’insufficiente digitalizzazione e nell’eccessiva complessità procedurale. La legge costituzionale viene vista come una modifica strutturale ambiziosa ma non mirata, che non sarebbe in grado di incidere sulle vere cause dell’inefficienza. Al contrario, si teme che una riorganizzazione profonda delle carriere e degli organi di autogoverno possa generare incertezza, tensioni interne e rallentamenti ulteriori, almeno nella fase transitoria.
Un altro punto sottolineato da chi sostiene il “No” riguarda il rapporto tra giudice e PM nel processo penale. Secondo i critici, la contiguità tra i due ruoli non danneggia la terzietà del giudice, poiché quest’ultima è già garantita da un sistema di norme procedurali e da rigorosi presidi di incompatibilità. L’argomento è che la terzietà si costruisce attraverso regole e garanzie processuali, non necessariamente attraverso una separazione istituzionale delle carriere. In quest’ottica, la percezione di vicinanza tra giudice e pubblico ministero non sarebbe una ragione sufficiente per intervenire sulla struttura costituzionale dell’ordinamento giudiziario, soprattutto se l’intervento rischia di creare problemi maggiori rispetto a quelli che intende risolvere.
Un confronto internazionale
Il tema della separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri rappresenta un tema delicato nei sistemi di giustizia penale contemporanei. L’assetto istituzionale che disciplina il rapporto tra funzione giudicante e requirente varia sensibilmente da ordinamento a ordinamento, riflettendo differenti concezioni del ruolo dell’accusa, del grado di indipendenza riconosciuto al pubblico ministero e dell’equilibrio tra poteri dello Stato.
Francia
In Francia, giudici e pubblici ministeri appartengono formalmente allo stesso corpo della magistratura. La distinzione è soprattutto funzionale: i giudici (siège) godono di un’indipendenza costituzionalmente garantita, mentre i magistrati (parquet) sono gerarchicamente subordinati al ministro della Giustizia.
Il Conseil Supérieur de la Magistrature è articolato in sezioni distinte per giudici e PM, ma l’appartenenza a un’unica carriera rende possibile – pur con limiti – il passaggio da una funzione all’altra. In sostanza, la Francia rappresenta un modello di separazione non organica, in cui il pubblico ministero mantiene un legame strutturale con il potere esecutivo.
Spagna
La Spagna ha adottato un sistema in cui giudici e pubblici ministeri appartengono a corpi differenti, i primi sono governati dal Consejo General del Poder Judicial, mentre la Fiscalía General del Estado coordina l’azione del pubblico ministero ed è guidata da un vertice nominato dal governo.
La separazione delle carriere è dunque prevista, ma non comporta una perfetta simmetria di indipendenza: il pubblico ministero opera secondo un modello gerarchico particolarmente rigido e conserva una relazione funzionale con l’esecutivo. Il risultato è una separazione formale, ma con autonomia del PM non pienamente realizzata.
Regno Unito
Nel Regno Unito, giudici e pubblici ministeri hanno percorsi professionali completamente autonomi. I magistrati provengono da una lunga esperienza forense, mentre il Crown Prosecution Service – principale organo indipendente di pubblica accusa – gestisce l’azione penale sotto la supervisione dell’Attorney General. Il modello, tipicamente accusatorio, attribuisce al PM una certa autonomia operativa, pur essendo incardinato nell’esecutivo. La separazione è forte e strutturale, e il giudice svolge esclusivamente una funzione di terzietà.
Stati Uniti
Il sistema statunitense è caratterizzato da una separazione radicale tra giudici e pubblici ministeri, ma anche da una significativa politicizzazione della funzione requirente. A livello federale, sia i giudici sia gli US Attorneys – ovvero i 93 procuratori federali – sono nominati con procedure politiche; a livello statale, molti procuratori sono eletti direttamente dai cittadini.
Questo determina una forte responsabilizzazione democratica dell’accusa, ma espone potenzialmente il sistema a pressioni politiche, campagne elettorali e fenomeni di “tough on crime” che possono influenzare le priorità investigative.
Letture
- Il governo dei giudici – Sabino Cassesse
- Il libro nero della magistratura. I peccati inconfessati delle toghe italiane nelle sentenze della Sezione disciplinare del CSM – Stefano Zurlo
- Magistrati. L’ultracasta – Stefano Livadiotti
- Il sistema. Potere, politica affari: storia segreta della magistratura italiana – Alessandro Sallusti e Luca Palamara
