Cosa è il Documento programmatico di finanza pubblica
Le Aule di Camera e Senato hanno approvato ieri, giovedì 9 ottobre, due risoluzioni di maggioranza sul Documento programmatico di finanza pubblica (DPFP), varato dal Consiglio dei ministri il 2 ottobre. Il testo ha una duplice funzione: aggiorna il Parlamento sull’andamento dell’economia italiana e delinea i contenuti della prossima manovra.
Fino all’anno scorso, a svolgere questi compiti era la NADEF, ovvero la Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza, ma, con l’entrata in vigore nel 2024 dei regolamenti UE che hanno riformato la governance economica europea, sono cambiati gli strumenti di programmazione dei bilanci degli Stati membri. L’esecutivo dunque, nel 2025, in attesa di una riforma complessiva della normativa contabile italiana che recepisca le nuove norme (non è prevista una scadenza), ha introdotto i documenti programmatici richiesti dall’UE, ovvero il DPFP e il DFP (Documento di finanza pubblica), che, dall’aprile scorso, ha sostituito il Documento di economia e finanza, meglio noto come DEF.
Il governo Meloni ha anticipato che intende varare a breve un disegno di legge per coordinare formalmente la normativa sulla contabilità italiana alla rinnovata disciplina sulla governance europea. Nella bozza di ddl circolata la scorsa primavera, ma mai esaminata dal Consiglio dei ministri, è previsto che l’Istat individui l’elenco delle amministrazioni pubbliche che concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica; stabilisce che il bilancio di previsione e il rendiconto generale dello Stato sono predisposti con cadenza annuale e che tutte le entrate e le spese vanno indicate nei documenti di bilancio.
Il DPFP – che è suddiviso in tre sezioni, “Quadro macroeconomico”, “Quadro di finanza pubblica” e “Azioni di riforma e investimento” – è propedeutico alla presentazione della legge di bilancio valida per il successivo triennio (in questo caso, il periodo 2026-2028). A sua volta, questa sarà prima sintetizzata nel Documento programmatico di bilancio (DPB), da trasmettere alla Commissione europea entro la scadenza del 15 ottobre, e, poi, presentata al Parlamento dopo qualche giorno.
Quanto al DFP, il cambiamento di forma non ne ha modificato la sostanza: riferisce al Parlamento riguardo l’andamento macroeconomico del nostro Paese, aggiornando le stime alla luce del contesto in cui si trova l’Italia in quel momento. Il documento contiene una rendicontazione dei progressi fatti nell’attuazione del Piano strutturale di bilancio di medio termine 2025-’29, e cioè i passaggi che il governo si è impegnato a seguire per migliorare la situazione del debito pubblico. Si articola in due sezioni: la prima include la “Relazione annuale sui progressi compiuti nel 2024”, mentre la seconda contiene “Analisi e tendenze della finanza pubblica”.
L’iter parlamentare che affrontano i due documenti è tuttavia rimasto uguale a quello previsto per i precedenti: l’approvazione in Consiglio dei ministri, la contestuale trasmissione a entrambe le Camere, l’esame nelle commissioni Bilancio dove vengono svolte in proposito le audizioni dei principali soggetti istituzionali (il ministro dell’Economia in carica, l’Istat, la Banca d’Italia, la Corte dei conti, il CNEL e l’Ufficio parlamentare di bilancio), l’esame consultivo di tutti gli altri gruppi di lavoro per le parti di loro competenza, il dibattito in Aula con l’approvazione di due risoluzioni di maggioranza, tendenzialmente identiche.
Cosa contiene il DPFP quest’anno
Come chiarito poco sopra, il Documento anticipa i contenuti della legge di bilancio per l’anno successivo. Nelle premesse del DPFP 2025, viene annunciato che la manovra 2026 conterrà: una ricomposizione del prelievo fiscale, riducendo l’incidenza del carico sui redditi da lavoro; il rifinanziamento del fondo sanitario nazionale; misure per stimolare gli investimenti delle imprese e garantirne la competitività. Saranno finanziati interventi per un ammontare medio annuo di circa 0,7 punti percentuali di PIL nel triennio: concorrerà al finanziamento una combinazione di misure dal lato delle entrate, per un valore attorno ai 6,5 miliardi di euro, e – per circa il 60% – con interventi sulla spesa.
Nel Documento sono confermate le stime già indicate nel Piano strutturale di bilancio di un anno fa e ribadite nel documento di finanza pubblica di aprile scorso: l’indebitamento netto è previsto al 2,8% nel 2026, al 2,6% nel 2027 e al 2,3% nel 2028, in linea con il percorso della spesa netta concordato a livello europeo. Per il 2025 il rapporto deficit/Pil si attesta al 3%, la crescita del Pil allo 0,5%. Nel 2026 il Prodotto intero lordo crescerà dello 0,15%, nel 2027 dello 0,3%, nel 2028 dello 0,5. L’incremento è subordinato all’uscita dalla procedura di disavanzo eccessivo, alla luce del profilo dell’indebitamento.
Il tasso di crescita del valore del PIL programmatico si attesta per il 2026 allo 0,7%, nel 2027 allo 0,8%, nel 2028 allo 0,9%. Il tasso di crescita tendenziale risulta pari allo 0,7% nel 2026 e nel 2027 e allo 0,8% nel 2028. Il rapporto debito/Pil registrato dal Documento si attesta su valori inferiori a quelli registrati nel Piano strutturale di bilancio 2024 (che indicava il 137,8% nel 2026) e, in termini programmatici, è in riduzione anche rispetto ai valori tendenziali contenuti nel documento programmatico della primavera 2025. L’indicatore inizierà a ridursi già nel 2027 e si attesterà nel 2028 a un valore pari al 136,4% del Pil, “quando verrà meno l’effetto del superbonus”.
La manovra
Finanziaria, manovra, legge di bilancio. Sono i nomi con cui è stata definita negli anni quella che ora viene chiamata legge di bilancio, che deve entrare in vigore il primo gennaio di ogni anno pena l’esercizio provvisorio, ovvero una sorta di periodo di stallo durante il quale i ministeri possono impegnare al massimo un dodicesimo delle spese previste nell’ultimo bilancio approvato. Da un punto di vista normativo, è un disegno di legge del governo, che segue il consueto iter parlamentare, ma più spedito (per l’iter, vedi la sezione “Prossimi passi”).
La manovra è uno dei provvedimenti più importanti che ogni anno il governo italiano porta in Parlamento: è una sorta di “piano economico” dello Stato nel quale vengono illustrate sia le previsioni riguardo le entrate, cioè le risorse che lo Stato incasserà principalmente attraverso le tasse, sia le modalità con cui quelle risorse verranno spese nei dodici mesi successivi. È quindi la legge che, più di ogni altra, traduce in numeri e misure concrete le scelte politiche di chi governa. Non si tratta solo di un documento tecnico che rimane confinato nei palazzi romani: riguarda molto da vicino la vita quotidiana di tutti i cittadini. Attraverso la legge di bilancio si decide, ad esempio, se e come cambieranno le imposte che paghiamo sul nostro stipendio o sulla pensione, quali bonus o agevolazioni saranno confermati o eliminati, quanti soldi verranno destinati alla sanità, alla scuola, alle infrastrutture o alle politiche sociali. Se un ospedale avrà più fondi per assumere personale, se una scuola potrà rinnovare i propri laboratori, se un’impresa riceverà incentivi per assumere giovani: tutto passa da lì.
È anche lo strumento con cui l’esecutivo in carica cerca di orientare l’economia del Paese: con manovre espansive si punta sulla crescita, sostenendo i consumi e gli investimenti; con manovre più restrittive si contiene il debito pubblico e si rispettano gli impegni presi con l’Unione europea. In entrambi gli scenari, gli effetti si riflettono direttamente sul potere d’acquisto delle famiglie, sulle opportunità di lavoro, sulla qualità dei servizi pubblici che utilizziamo ogni giorno. Nel redigerla, il governo deve attenersi a precise regole: non possono essere inserite disposizioni di carattere ordinamentale, cioè prive di effetti finanziari, né norme di natura locale, che riguardino territori limitati. Per questo motivo, una volta che il testo arriva in Parlamento, la Presidenza del ramo al quale spetta la prima lettura — alternandosi ogni anno tra Camera e Senato — provvede a stralciare le parti non conformi. Le disposizioni eliminate possono poi proseguire il loro percorso attraverso autonomi iter legislativi.
Anche nella presentazione di emendamenti (proposte di modifica al testo), che spetta sempre alle commissioni Bilancio, vigono norme stringenti: è vietata dai regolamenti di entrambi i rami del parlamento (articolo 121 del regolamento della Camera e 128 del regolamento del Senato) l’ammissibilità (cioè la possibilità di essere esaminati ed eventualmente approvati) di queste modifiche che variano i saldi netti da finanziare, o che trattano materie estranee o che intervengono sulla contabilità generale dello Stato. Queste regole sono cambiate l’ultima volta nel 2017 per circoscrivere la valanga di emendamenti che venivano presentati durante l’esame referente: trattandosi di una legge che stanzia denaro, la manovra economica era diventata, nel corso degli anni, un vero e proprio “assalto alla diligenza”, che finiva per trattare argomenti (e destinare soldi pubblici) per fini anche molto circoscritti e localistici. Cioè un modo per i parlamentari di soddisfare le esigenze dei propri collegi elettorali.
Prossimi passi
Martedì 14 ottobre il Consiglio dei ministri dovrebbe approvare il disegno di legge di bilancio per il 2026, dopo aver illustrato i contenuti alle parti sociali e alle associazioni di categoria. Il disegno di legge viene approvato insieme al Documento programmatico di bilancio che, come detto, sintetizza la manovra e va inviato alla Commissione europea entro il 15 ottobre. L’esecutivo UE è chiamato a esprimersi sul provvedimento entro la fine di novembre: dovrà verificare l’aderenza del testo ai vincoli europei e potrà fornire un parere non vincolante in proposito.
Dopo il via libera del Cdm la parola passa al Parlamento: per la prima lettura (cioè per stabilire quale delle due camere comincerà a esaminare il disegno di legge) vige la regola dell’alternanza tra Camera e Senato, quest’anno spetta a palazzo Madama. Il testo viene quindi assegnato sempre alla commissione Bilancio in sede referente (cioè la commissione che entra nel merito del provvedimento) e a tutte le altre in sede consultiva (si esprimono con un parere non vincolante per le parti di competenza). Si entra così nella cosiddetta sessione di bilancio: per una settimana tutti gli altri lavori parlamentari sono interrotti e non vengono convocate le Aule per dare il massimo spazio all’esame della manovra.
In Assemblea viene presentato e votato il cosiddetto “maxi emendamento”: un lungo testo composto da un singolo articolo e centinaia di commi. Quasi scontata l’apposizione della fiducia sul testo da parte del governo (qui una spiegazione approfondita) che garantisce tempi più brevi di approvazione.
Una volta trasmesso all’altro ramo del Parlamento, il disegno di legge di rado subisce modifiche: quindi l’altra Camera si limita a un veloce esame prima in commissione Bilancio, poi in Aula. Con il via libera definitivo, spesso a ridosso della vigilia di Natale, l’iter parlamentare si conclude: la manovra passa alla firma del Capo dello Stato e poi viene pubblicata sulla Gazzetta ufficiale per entrare in vigore il primo gennaio dell’anno successivo.
FILM
Non esistono film sui documenti di bilancio ma spesso le pellicole hanno raccontato la vita politica del nostro Paese citando la “finanziaria”.
Il Divo (2008) di Paolo Sorrentino. Ritratto politico di Giulio Andreotti negli anni ‘90, tra potere e legami con la mafia.
Viva l’Italia (2012) di Massimiliano Bruno. Commedia satirica che mette alla berlina la politica corrotta, il familismo, il clientelismo, il potere legato alla notorietà.
Loro (2018) sempre di Paolo Sorrentino. Uno spaccato del mondo di Silvio Berlusconi, la sua vita privata e politica, le ambizioni, le feste, le vicende personali.
1992 (2015) di Giuseppe Gagliardi. Una serie tv ambientata negli anni di “Tangentopoli”, l’inchiesta Mani Pulite: mescola fatti reali e storie inventate per descrivere il crollo della Prima Repubblica.
